В поисках новой модели территориальной организации России: общественные дискуссии и политический курс на рубеже эпох (конец 1980-х – 1993 г.)

История подсказывает те основания, на которых мы должны возрождать Россию

Наряду с проблемами общественно-политического и экономического характера в разгар перестройки приобрели актуальность сюжеты, связанные с территориальным устройством Российской Федерации. В значительной степени их актуализация вызвана резким обострением межнациональных проблем и конфликтами на окраинах СССР, которые поставили под вопрос самую обоснованность административно-территориального устройства страны. Во многом из-за опасений схожего развития ситуации в России началось критическое обсуждение сформированной еще в 1950-х гг. карты РСФСР. Ему также способствовали политическая либерализация и гласность, сделавшие возможным публичные дискуссии по самым разным сюжетам жизни общества и государства. Поначалу дискуссии развернулись вокруг проблемы «советского федерализма» – в русле наполнения идеологического конструкта реальным содержанием.

Однако вскоре главной темой стало сохранение (или же отказ от) национально-территориального принципа государственного устройства, являвшегося основой построения как СССР, так и многих союзных республик и провозглашавшегося одним из главных достижений советского строя. В течение 1989–1990 гг. сложились два взгляда на эту проблему. Первый состоял в представлении о необходимости максимального расширения прав и возможностей (вплоть до поднятия всех автономий до статуса субъектов СССР). Наиболее полно эта линия оказалась отражена в «Конституции Союза Советских Республик Европы и Азии» (также известной как «Конституция А. Д. Сахарова»), предполагавшей, по сути, конфедерализацию СССР и раздробление территории РСФСР на несколько крупных республик и экономических районов.



style="display:inline-block;width:240px;height:400px"
data-ad-client="ca-pub-4472270966127159"
data-ad-slot="1061076221">

Второй взгляд предполагал отказ от национальных автономий, создание сети равноправных административно-территориальных единиц при одновременном сокращении их количества (по состоянию на конец 1980-х гг. таких единиц в составе РСФСР насчитывалось более 70). Интересно, что обе эти позиции, несмотря на различные идейные векторы, объединяло представление о неэффективности советской организации территории страны. Вообще настроения большинства общественно-политических сил и научного сообщества тех лет можно охарактеризовать как ревизионистские по отношению к status quo. Своего рода пиком этих настроений стал период активной работы Конституционной комиссии России, созданной в 1990 г. и объединившей усилия многочисленных ученых и специалистов.

Модель территориального устройства страны, выработанная ею, предполагала как минимум уравнивание в правах автономий и административных территориальных единиц (краев и областей), как максимум – отход от этнического федерализма в принципе. Однако деятельность Комиссии протекала в обстановке нестабильности, в ходе которой резко активизировались властные структуры регионального уровня – и в первую очередь как раз автономии. Все они декларировали повышение собственного статуса (переход от автономии к союзной республике, от автономной области к республике и т. п.); на территории некоторых действовали явно поддерживаемые местной бюрократией общественные организации, ставившие экспансионистские цели (например, идеи создания «государства Идель-Урал» в Поволжье, деятельность Конфедерации горских народов Кавказа), хотя стоит отметить, что на официальном уровне эти притязания не поддерживались. Этносы, ранее не имевшие собственной «государственности», претендовали на создание собственных автономий.

Во многом как реакция на эту активность «националов» власти многих областей стремились повысить статус до уровня республик. Причем некоторое проекты (как, например, попытка создания Уральской республики на базе Свердловской области в 1993 г.) предусматривали возможность присоединения к ним соседних территориальных образований и создание крупных и сильных в экономическом плане «субъектов-регионов». Центры власти – как союзный, так и российский – должны были реагировать на такие разнонаправленные импульсы, стремясь заручиться поддержкой со стороны лидеров территорий. Под влиянием М. С. Горбачева были последовательно приняты платформа ЦК КПСС по национальной политике (сентябрь 1989 г.), законы о разграничении полномочий между СССР и субъектами Федерации и об основах экономических отношений СССР, союзных и автономных республик (апрель 1990 г.), наконец, инициирована работа над проектом нового Союзного договора (1991 г.). Эти документы были направлены на расширение прав регионов, в некоторых их положениях явно звучало «эхо» идей Сахарова.

В свою очередь, Б. Н. Ельцин организовал принятие Декларации о государственном суверенитете РСФСР (июнь 1990 г.), а также прославился выступлениями, породившими фразу «берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить» (хотя впоследствии он подчеркивал, что речь не должна идти о выходе из состава России). Наконец, он возглавил (по крайней мере, на первых порах) работу Конституционной комиссии, в деятельности которой вопрос будущего территориального устройства занимал важное место. Многочисленные уступки (или обещания таковых) быстро разожгли аппетиты региональных элит, некоторые территории взяли курс на сецессию (Чечня, в меньшей степени Татария). Распад СССР, казалось, мог стать прологом и к дезинтеграции России.

Стремясь купировать этот процесс, центр пошел на подписание т. н. Федеративного договора (март 1992 г.), призванного определить статус российских территорий и особенности их взаимоотношений с Москвой. Однако руководство страны в тот период явно больше волновали политикоэкономические неурядицы, нежели судьба российского федерализма, поэтому серьезный анализ последствий столь важного решения отсутствовал. Результатом стало резкое увеличение состава Федерации – субъектами стали все административно-территориальные единицы (почти 90). Далее, Договор породил несколько юридических казусов: «матрешечное» устройство некоторых единиц (автономные округа входили в состав Федерации непосредственно, в то же время оставаясь в составе краев и областей), признание существования суверенных государств (республик) в составе единого суверенного государства (России), закрепление «асимметричности» РФ (для данной темы представляет интерес положение о том, что «территория автономной республики не может быть изменена без ее согласия», отсутствовавшее в отношении других членов Федерации) при одновременно декларируемом стремлении нивелировать все политико-правовые различия между субъектами. Больше того, несмотря на то что новая Конституция РФ формально отменила привилегии для республик и установила равноправие субъектов, курс руководства страны больше соответствовал духу Федеративного договора и «асимметричной федерации», в которой этнические территориальные образования (прежде всего республики) имели явный приоритет перед административными (краями и областями).

Необходимо отметить, что, несмотря на высокую степень накала общественных дискуссий и регулярные демарши регионов, реальная инициатива в рассматриваемый период находилась в руках федерального центра. «Последнее слово» всегда оставалось за Москвой, которая не была склонна к радикальной ревизии «наследства», доставшегося от советской эпохи. Во всяком случае, несмотря на повышение правового статуса всех административно-территориальных единиц и смену многими из них наименований, политическая карта страны сколько-нибудь серьезного переформатирования не претерпела: внутренние границы России 1994 г. практически не отличались от внутренних границ РСФСР 1988 г., территориальные изменения носили лишь косметический характер. Решение такой серьезной задачи, как организация территории страны, явно не входило в планы центра, несмотря на то что сохранение советской территориальной структуры – еще до перестройки критиковавшейся за излишнюю дробность и усложненность – создавало значительные трудности на пути осуществления экономических и иных преобразований.

Круглов Владимир Николаевич, к. и. н. (Институт российской истории РАН)


Комментировать


четыре + = 6

Яндекс.Метрика

Знания, мысли, новости - radnews.ru