Впоследние десятилетия страны Южной Европы в силу имеющегося географического положения оказались своего рода «воротами» в Европейский союз, через которые хлынули неконтролируемые потоки нелегальных иммигрантов. Людской поток в Евросоюз резко увеличился после т. н. «арабской весны» и вспыхнувшей позднее гражданской войны в Сирии, когда ситуация стала и вовсе катастрофической, придав проблемам миграции беспрецедентный уровень сложности и масштабов.

Именно с 2011 г. вопрос управления нелегальной миграцией на внешних границах Европейского союза встал, как никогда, остро. Одним из приграничных государств Евросоюза, испытывающих на протяжении последнего времени прочность своей миграционной политики, является Греция. На сегодняшний день стало очевидно, что в стране была предпринята достаточно успешная попытка найти баланс между своими европейскими и международными юридическими и гуманитарными обязательствами, с одной стороны, и желанием самостоятельно управлять собственными сухопутными и морскими границами ― с другой. Необходимо отметить, что по сравнению с другими государствами ― членами Европейского союза Греция является для иммигрантов не столь привлекательной страной.

И чаще всего Греция служит местом отдыха для своих европейских соседей или перевалочным пунктом для нелегальных иммигрантов на их дальнейшем пути в Западную и Северную Европу. Что касается легально зарегистрированных мигрантов, проживающих собственно на территории Греции, то, согласно официальной статистике по переписи населения, в 2001 г. в совокупности население Греции насчитывало порядком 10,9 млн человек, из которых 761,8 тыс. составляли иностранцы; в 2011 г. ― 10,8 млн и 911,9 тыс. соответственно. Среди иностранцев 199,1 тыс. человек (или 1,8 % от общего числа) имели гражданство стран Евросоюза. Из этих иностранцев, постоянно проживающих в Греции, 8,3 % составляли граждане Болгарии (75,9 тыс. человек), 5,1 % ― Румынии (46,5 тыс.), 1,7 % ― Велико британии (15,4 тыс.), 1,6 % ― Кипра (14,4 тыс.) и Польши (14,1 тыс.), 1,2 % ― Германии (10,8 тыс.). При этом чаще всего мигранты из Европейского союза (и по большей части мужчины) предпочитают жить в различных городах и городских округах, нежели в деревнях и сельской местности. Однако главной проблемой Греции в миграционной сфере на сегодняшний день является не наличие легально зарегистрированных мигрантов, а тот факт, что это небольшое прибрежное государство с большим количеством островов и островков стало своеобразным перевалочным пунктом нелегальной иммиграции в Европу. Так, уже в 2012 г. около 75 % всех нелегальных мигрантов, задержанных в Шенгенской зоне, прибыло в Европейский союз из Греции, Болгарии и Кипра1, и из общего числа случаев нелегальной миграции восемь из десяти приходилось на Грецию2. Однако далее ситуация только продолжала ухудшаться: к концу 2015 г. Греция уже заняла первое место среди всех государств ― членов ЕС, через которое прибыло наи большее количество нелегальных мигрантов3. В част ности, по данным на начало осени 2016 г., общее количество нелегалов, прибывших в Грецию с января 2015 г. по сентябрь 2016 г., уже составило более 1 млн человек (для сравнения ― в Италию прибыло 282 тыс.)4. Тем не менее своим конечным пунктом пребывания многие нелегальные мигранты в итоге выбрали не Грецию, а страны Центральной и Северной Европы (Германию, Австрию, Норвегию, Швецию) или Западной и Юго-Западной Европы (Великобританию, Францию, Испанию). Нелегальные мигранты прибыли в Грецию в основном через греко-албанскую, греко-турецкую, грекомакедонскую, греко-болгарскую границы, а также через острова (Лесбос, Самос, Хиос, Крит, Додеканес и др.)5. Следует отметить, что нелегалы проникают на греческую территорию не только через сушу, но и морским путем, платя контрабандистам бешеные деньги за перевоз в суднах, где содержатся в поистине ужасающих условиях.

Нередкими являются случаи, когда лодки от избыточного груза или во время бегства от прибрежного патруля переворачиваются и люди, оказавшиеся в ловушке внутри судна, тонут. Один такой инцидент происходит в среднем за 1–2 дня: в частности, за первое полугодие 2016 г. в Эгейском море уже погибло 386 человек6. По национальному составу проникших в 2011–2016 гг. в Грецию нелегальных мигрантов «пятерку лидеров» заняли сирийцы, афганцы, иракцы, пакистанцы и бангладешцы7. Необходимо заметить, что еще в 2007 г. большинство греков (55 %) считало, что присутствие легальных (!) иностранцев в стране в целом является положительным явлением и что наличие других национальностей в обществе может считаться благоприятным фактором (65 %). 88 % греков также полагало, что присутствие опять-таки легальных мигрантов необходимо в тех сферах деятельности, которые традиционно у них не котируются (строительство, сфера услуг, сельское хозяйство, уборка различных территорий, работы на дому и проч.)8. В настоящее время ситуация кардинальным образом изменилась. Так, по данным опросов общественного мнения, к концу 2015 г. уже 53 % опрошенных греков в возрасте от 25 до 65 лет считают нелегальных иммигрантов угрозой своей национальной безопасности (38 % так не думают). При этом только 27 % от общего числа респондентов считают, что необходимо принять всех или большинство прибывающих в Грецию беженцев (против размещения выступают 44 % опрошенных).

Как показала статистика, с каждым годом количество нелегальных иммигрантов растет и соответственно увеличивается количество связанных с ними проблем. И в этой связи следует отметить, что в политическом плане в Греции было сделано два положительных вывода. Во-первых, была сформулирована более четкая национальная миграционная политика, а также в значительной мере усовершенствовано местное законодательство. Во-вторых, несмотря на противоречивые практические действия, греческая миграционная политика в большей степени стала соответствовать общим целям и задачам Европейского союза в данной области, поскольку она принималась в русле единой миграционной политики ЕС. Что касается совершенствования греческого законодательства в миграционной сфере, то следует отметить, что планомерно и последовательно оно стало меняться уже с 1990-х гг. В общей сложности за последние двадцать пять лет для решения миграционных проблем правительством Греции было принято несколько важнейших законодательных инициатив. Среди них важнейшее место занимает закон 4251/2014 «Код миграции, социальная интеграция и другие положения», который на настоящий момент является основополагающим законодательным актом по миграционной проблематике в Греции и который резюмирует предыдущие законы, опираясь на современное состояние дел в миграционной сфере. Закон тщательным образом определяет основные права и обязанности граждан третьих стран, пребывающих на территорию Греции, их категории, условия устройства на работу и получение греческого гражданства, систему штрафов в случае нарушения режима пребывания и прочие вопросы.

Греция, помимо совершенствования собственной законодательной базы, будучи членом Европейского союза, присоединилась к общеевропейским программам и инициативам, которые затрагивают миграционную политику. В частности, Греция в качестве страны-председателя еще в 1994 и 2003 гг. проделала большую работу по укреплению I Дублинской конвенции 1990 г. (с 2003 г. ― Дублинский регламент ЕС), где указаны критерии и механизмы, определяющие, какое государство ― член Евросоюза должно рассматривать ходатайство об убежище. Однако вследствие участившихся нарушений обновленной II Дублинской конвенции и увеличения проигранного Греческим государством количества заявок Верховному комиссару ООН по делам беженцев10 Греция наряду с другими членами Евросоюза подписала новую редакцию Дублинской конвенции, которая вступила в силу в июле 2013 г. Данный документ установил более четкие и прозрачные «критерии и механизмы определения государства-члена, ответственного за рассмотрение ходатайства о предоставлении международной защиты, поданного в одном из государств-членов гражданином третьей страны или лица без гражданства»11. Таким образом, ΙΙΙ Дублинская конвенция пытается ограничить передвижения беженцев на их пути в Европу, а также воспрепятствовать предъявлению беженцами заявок на предоставление им убежища в стране пребывания. В качестве двух дополнений к Дублинской конвенции, в которых участвует греческая сторона, также можно назвать программы «Евродак» (EURODAC) и «АИДА». Первая из них является общеевропейской базой данных отпечатков пальцев для идентификации лиц, ищущих убежища, и нелегальных нарушителей границ. Вторая программа ― это общеевропейская база данных беженцев. Греция посильно вносит свою лепту в обе программы12. В качестве председателя Совета ЕС в первой половине 2014 г. Греция, помимо других вопросов, объявила миграционную политику и улучшение морского законодательства одним из важнейших приоритетов своего председательства13. Так, одной из ключевых целей греческого председательства являлось укрепление превентивных мер по отношению к третьим странам ― государствам, которые поставляют нелегальных мигрантов, а также облегчение выдачи виз для дружественных стран (несмотря на непопулярность идеи, Греция перманентно предлагает облегчить визовый режим ЕС с Россией).

Как известно, в области юстиции и внутренних дел срок действия «Стокгольмской программы 2010–2014» уже посте пенно подходил к концу, поэтому председательствующая Греция в рамках деятельности министерства внутренних дел проводила тщательную работу по определению новых стратегических целей и установлению приоритетов ЕС в области юстиции и внутренних дел на период с 2014 по 2018 г. Что касается вклада Греции по улучшению законодательства в морской сфере, то благодаря греческим усилиям на Брюссельском саммите по итогам председательства была принята новая «Морская концепция безопасности» Европейского союза14, где акцент был сделан на более качественном управлении морскими границами Евросою за и повышении общего уровня безопасности установленных морских зон. Греция также внесла существенный вклад в переговоры между Брюсселем и Анкарой, по итогам которых было подписано соглашение между Европейским союзом и Турецкой Республикой от 18 марта 2016 г. Главный лозунг достигнутых договоренностей звучит как «один за одного»: после 20 марта 2016 г. каждый нелегальный мигрант, пересекший греко-турецкую границу через греческие острова, будет возвращен в Турцию. При этом за каждого возвращенного из Греции в Турцию сирийца Европейский союз будет переселять на свою территорию одного сирийца из турецких лагерей беженцев. Эти перемещения должны происходить в течение двух лет (2015–2017 гг.). Со своей стороны ЕС также обещал выделить Анкаре дополнительные средства в размере € 3 млрд на реализацию достигнутых договоренностей. Кроме того, Брюсселем был спланирован график дополнительного переселения мигрантов из Греции и Италии как наиболее страдающих от наплыва мигрантов европейских стран в другие государства ― члены ЕС. Согласно принятому плану, с марта по сентябрь из Греции было переселено 3493 человека15. В общей сложности греческим правительством и неофициальными фондами при поддержке национального и общеевропейского бюджетов было построено около 60 различных лагерей беженцев. В настоящее время в них в расположены 59 669 человек.

Таковы принятые греческим правительством национальные программы и изменения в законодательстве, а также выдвинутые или поддержанные Грецией инициативы на уровне Европейского союза. Теперь следует отметить, сколько средств затратило греческое правительство за последние годы на реализацию своей миграционной политики. В период с 2008 по 2013 г. на предоставление убежища и управление миграционной политикой Греция израсходовала, по меньшей мере, € 500 млн17. Естественно, что для эффективного управления и решения миграционных проблем, помимо имеющихся национальных ресурсов, Греция совместно и весьма плодотворно сотрудничала с Европейской комиссией (рамочная программа SOLID), «Фронтекс» и в рамках подписанного соглашения с Норвегией, Лихтенштейном, Исландией (EEA Grants Framework). Европейская комиссия с 2008 по 2013 г. включительно выделила Греции около € 200 млн из Фонда внутренних границ, € 130 млн из Фонда по возвращению и € 56 млн из Фонда по делам беженцев18. Из фондов «Фронтекс» Греция получила приблизительно € 105 млн. Самым крупным проектом, который до сих пор реализуется и поддерживается «Фронтексом» и другими фондами, является проект «Посейдон» («Посейдон-суша» и «Посейдон-море»)19. По соглашению, подписанному в 1994 г. с Норвегией, Лихтенштейном и Исландией при поддержке Европейской комиссии, Греция с 2009 по 2014 г. получила около € 69 млн, из которых € 21 млн был предоставлен для организации убежища в Греции и для содействия добровольному возвращению мигрантов20.

В 2016 г. через различные фонды Еврокомиссия выделит Греции и другим пострадавшим от миграционного кризиса странам € 300 млн, а до 2018 г. ― дополнительные € 700 млн21. Греция пересмотрела принятый в 2009 г. «Национальный план действий»22 для того, чтобы можно было обеспечить доступ к международной защите всех нелегальных мигрантов, поступающих на территорию страны. Однако на практике основной акцент был сделан на сдерживание и задержание нелегальных мигрантов, и большая часть финансирования была потрачена именно на это. По греческому законодательству незаконный мигрант является уголовным преступником. Въезд, проживание и выезд из страны без необходимых юридических формальностей наказываются, по крайней мере, тремя месяцами лишения свободы и минимальным штрафом в размере € 1500 (Закон 4251/2014). Однако на практике прокуроры чаще всего воздерживаются от возбуждения уголовного дела в отношении нелегальных мигрантов, которые, в свою очередь, становятся субъектами административного судопроизводства и процедуры возврата. Исходя из этого положения, с 2012 г. внутренние усилия Греции были в основном сосредоточены на двух главных направлениях: во-первых, на обустройстве греко-турецкой сухопутной границы, которая была до недавнего времени важнейшей линией проникновения нелегальных мигрантов на греческую территорию, и, во-вторых, на идентификации (а в идеале ― на выдворении) всех незаконно проживающих мигрантов в стране. Эти установки были реализованы операциями «Aspida» и «Xenios Zues».

Идея постройки физического барьера вдоль 206-километровой сухопутной греко-турецкой границы, по аналогии с границей между США и Мексикой, впервые была озвучена еще в январе 2011 г. С одной стороны, Греция и Турция естественно разделены рекой Эврос, а с другой ― между ними имеется 10-километровая полоса земли, через которую мигранты спокойно пересекают границу пешком, что делает ее, в свою очередь, наиболее вероятной точкой или линией проникновения в Грецию. Строительство хорошо оборудованного барьера с колючей проволокой провели с октября 2011 г. по декабрь 2012 г. Общая протяженность забора составила 12,5 км, а ориентировочная стоимость проекта ― € 5,5 млн23. Надо сказать, что обустройство почти семиметрового в высоту барьера оказалось довольно-таки эффективным и оправдывающим затраченные на него средства: если в 2012 г. через греко-турецкую границу в Грецию со стороны Турции проникло почти 35 тыс. человек самых разных национальностей, то в 2013 г. ― 110924, в 2014 г. ― 190325, 2015 г. ― 409726, на июль 2016 г. ― 186527. За три месяца до завершения строительства пограничной стены на реке Эврос была запущена операция «Aspida» («Щит»), главной целью которой были контроль и сдерживание нелегальных мигрантов, что вылилось в кругло суточное полицейское патрулирование всего 206- ки лометрового участка на греко-турецкой границе. «Щит» был запущен в августе 2012 г. и продлялся несколько раз. За полтора года работы (с самого начала до середины 2013 г.) программой было истрачено приблизительно € 24 млн.

Для покрытия расходов по операции греческое правительство задействовало собственные и общеевропейские фонды: заработная плата сотрудников полиции выделялась из средств национального бюджета, а функциональные расходы (например, на перевоз грузовых автомобилей) были поделены совместно с Европейской комиссией. Операция «Xenios Zeus» была запущена фактически одновременно с операцией «Щит» для осуществления аналогичного контроля, но теперь уже на территории самой Греции. В июле 2014 г. программа была включена в стандартные процедуры полиции и переименована в операцию «Тесей». Эта операция состоит как бы из целой серии регулярных проверок, осуществляемых полицией в самых разных районах страны с высокой концентрацией нелегальных мигрантов, включая в том числе и обыск домов и улиц. В результате проверок каждый мигрант, оказавшийся в зоне операционной деятельности, мог быть остановлен и подвержен разного рода проверкам документов (сама процедура проверки могла занять несколько часов и зачастую проходить публично). При этом беженцы и легальные мигранты не были исключением. С августа 2012 г. по февраль 2013 г., когда полиция перестала публиковать статистические данные по данной операции, в общей сложности было проверено 84 792 иностранца, из которых только 4811 находились на территории Греции нелегально, т.е. почти 94 % проверенных находились в стране на законных основаниях.

Неудивительно, что операция «Xenios Zeus» была подвергнута резкой критике не только со стороны греческого населения, но и Европейского совета по делам беженцев и ссыльных30. Всего же за прошедшие месяцы 2016 г. из Греции было выдворено 3446 албанцев, 1227 марокканцев, 504 афганца, 427 иранца, 185 бангладешцев и нелегальных мигрантов других национальностей31. Нет сомнений в том, что за последние годы Греция предприняла немало весьма успешных и результативных усилий для решения проблем нелегальной иммиграции, которую все чаще стали называть поистине греческим национальным бедствием. Однако, на наш взгляд, самым существенным недостатком в подходе правительства Греции к миграционным проблемам является широта подхода со стороны руководства страны: зачастую принятые меры можно назвать экономически неэффективными, так как, с одной стороны, они создают ненужные расходы, а с другой ― в стремлении использовать сразу несколько инструментальных подходов для максимальной отдачи довольно часто игнорируется сложность существующих современных миграционных потоков.

Таким образом, за последние двадцать пять лет Греция проделала большую и кропотливую работу по улучшению национального законодательства в миграционной области, стремясь соответствовать общим целям и задачам Европейского союза в данной сфере, чему в немалой степени поспособствовали начавшиеся в 2011 г. «арабская весна» и гражданская война в Сирийской Арабской Республике. Тем не менее в греческой миграционной политике до сих пор имеется ряд неразрешенных вопросов и проблем (например, периодически проводимые крупномасштабные полицейские рейды по проверке не только нелегальных, но и легально зарегистрированных ми грантов). Кроме того, продолжает настораживать с каждым днем усиливающаяся тенденция роста расистских и ксенофобских настроений в стране, что находит подтверждение в опросах общественного мнения.

Однако, на наш взгляд, главной проблемой миграционной политики Греции продолжает оставаться дефицит эффективных практических мероприятий по интегрированию мигрантов и возведение существенных преград на получение ими гражданства в долгосрочной перспективе, что, по сути, позволяет разрешить сиюминутные проблемы, а не обеспечить целостное видение будущего греческого общества.

Ксения Викторовна ВЛАСОВА