Исполнительная власть: силовики, экономисты, корпорации и «семьи»

Ключевая черта российской авторитарной модели — ее генетическая связь с президентской системой и доминированием исполнительной власти, осуществляющей постепенный «захват» прочих государственных и социальных институтов. По сути, исполнительная власть в такой системе является расширенным властным механизмом, включающим не только свои формальные элементы (правительство, Администрация президента и пр.) и полномочия, но и неформальные механизмы управления теми институтами, которые должны обладать автономией и самостоятельностью.

Этот расширенный властный механизм включает: • каналы контроля за выборным процессом и доминирующей партией, в свою очередь обеспечивающей контроль за федеральным и местными парламентами; • каналы контроля за системой правоприменения (Следственный комитет, прокуратура, судебная система); • различные каналы контроля за региональной властью; • формальные и неформальные рычаги управления медиасредой; • формальные и неформальные каналы контроля или аффилированности с крупнейшими корпорациями (как государственными, так и частными). Двумя ключевыми механизмами здесь являются контроль за электоральными процедурами и доминирующей партией, обеспечивающий легитимизацию властных институтов и их практик, а также контроль за правоприменительной системой, позволяющий регулировать доступ граждан и организаций к правам и полномочиям (правам собственности, конституционным правам и пр.).

Особенности системы правоприменения в России — так называемое административное правоприменение — было описано в предыдущем докладе: в перевернутой системе правоприменения ключевым звеном оказываются включенные в вертикаль исполнительной власти правоохранительные органы, формулирующие фабулу обвинения, в то время как следующие этажи системы (прокуратура, суд) лишь повторяют и парафируют эту фабулу20. Этот механизм обеспечивает полное доминирование исполнительной власти над судебной.

В целом такая система консолидированного управления (получившая наименование «вертикаль власти») была в основных чертах выстроена в России уже во второй половине 2000-х гг. Ее устойчивость и конкурентность в значительной степени определялись благоприятной экономической динамикой, обеспечившей как высокий уровень поддержки режима со стороны населения, так и широкие возможности для кооптации элитных групп. В результате репрессии имели в этой системе точечный и ограниченный характер. Притом что вес силовых органов и выходцев из них как кадрового резерва исполнительной власти постоянно возрастал, их роль в определении общеполитической повестки все же оставалась ограниченной.

Экономическая проблематика занимала в этой повестке центральное место, поскольку экономика имела принципиальное значение для обеспечения режима мягкого доминирования. Однако единство вертикали власти оказалось под вопросом в начале 2010-х гг. сначала в результате сокращения базы поддержки режима и рокировки в высшем звене исполнительной власти, а затем и в результате ухудшения экономической динамики.

Заданная присоединением Крыма новая повестка конфронтации привела к функциональной перестройке самой исполнительной власти — резкому смещению центра принятия ключевых решений и роли различных структур и элитных групп в этом процессе (см. подробнее в разделе «Исполнительная власть и силовые корпорации»). Администрация президента, Совет безопасности, ФСБ, Генеральный штаб, Министерство обороны и Министерство иностранных дел образуют в 2014–2015 гг. непосредственно замкнутый на президента административный костяк системы принятия и реализации решений в рамках стратегии конфронтации, а главы этих ведомств становятся в том числе публичными спикерами, разъясняющими логику и задачи этой стратегии.

В публичных выступлениях главы (на тот момент) Администрации президента С. Иванова, главы Совета безопасности Н. Патрушева, главы МИДа Сергея Лаврова наиболее последовательно развернута новая идеология российской государственности, главным содержанием которой является противостояние Западу. Роль правительства оказывается вторичной по отношению к этому стратегическому ядру, формулируемому и реализуемому им кругу задач.

Несмотря на экономический кризис, правительство не смогло нарастить в 2015–2016 гг. политическое влияние и добиться повышения статуса собственно экономической повестки, предложить внятную антикризисную программу. На его долю пришлись не слишком благодарные задачи оптимизации кризисного бюджета, нормативного обеспечения ведущихся Россией экономических войн и интеграции Крыма. Впрочем, и в бюджетной сфере ключевые решения по финансированию военных расходов и силового блока, по всей видимости, принимались на более высоком уровне, не оставляя правительству пространства для содержательного маневра. Динамика расходов федерального бюджета в целом вполне четко отражает приоритеты государственной политики (формируемые в России не законодателем, а именно исполнительной властью). В 2012–2013 гг. резко, почти в полтора раза, выросла доля расходов на правоохранительную деятельность и национальную безопасность, с 2013 г. начался заметный рост расходов на оборону, который резко ускорился в 2015 г., на фоне экономического кризиса и сокращения социальных расходов.

В целом расходы на правоохранительную деятельность и национальную оборону превышали в 2013–2015 гг. 30% всех расходов федерального бюджета, а в 2015 г. достигли 33%. Весьма показательна неудачная попытка повысить статус экономической повестки, предпринятая Алексеем Кудриным. Предполагалось, что площадкой разработки (под его руководством) и обкатки новой экономической программы станет Экономический совет при президенте. Однако на первом же заседании совета президент Путин твердо обозначил приоритет «геополитических» целей своей администрации (стратегии конфронтации) перед собственно экономическими задачами, предельно сузив для Кудрина пространство возможных инициатив22.

Важной тенденцией последних двух лет стал начавшийся процесс ослабления государственных и окологосударственных корпораций, который, видимо, еще будет иметь продолжение. Помимо сенсационной отставки Владимира Якунина, считавшегося членом «ближнего круга»  — группы соратников Путина, занявших ключевые посты с самого момента его прихода к власти, потеряли свои должности также глава «Внешэкономбанка» Владимир Дмитриев и глава «РусГидро» Евгений Дод. Эти события находятся в тренде кризисной оптимизации управления — стремления поставить ключевые корпорации под более жесткий контроль в условиях сжатия ресурсной базы. Впрочем, наиболее проблемные и политически сильные корпорации — «Ростех», «Газпром» и «Роснефть» — пока продолжают управляться по сложившейся в конце 2000-х модели привилегированных «вотчин».

В то же время укрепили свое влияние частные олигархические группы, тесно связанные с Владимиром Путиным и попавшие под санкции ЕС и США в 2014 г., — группы Тимченко, Ротенбергов, Ковальчуков, Шамаловых. Резкий рост их влияния, пожалуй, одна из самых заметных тенденций в корпоративной сфере на протяжении третьего президентского срока В. Путина, в то время как предыдущий срок (2004–2008) был отмечен как раз укреплением государственных и квазигосударственных корпораций.

Важной тенденцией последних лет стало и быстрое продвижение в руководстве различных частно-государственных структур детей приближенных к Путину силовиков и олигархов. Данная тенденция также свидетельствует об определенном сдвиге — от «корпоративистской» модели 2000-х к семейно-клановой парадигме «султанизма», опирающейся на личные связи и личное доверие.

Однако наиболее заметной и политически значимой тенденцией в структурах исполнительной власти стало дальнейшее повышение роли силового блока в структурах управления, расширение его репрессивных функций и — одновременно — его радикальная структурная перестройка, сопровождавшаяся серьезным кадровым обновлением.

Политическое развитие России. 2014–2016 : Институты и практики авторитарной консолидации / под ред. К. Рогова. — Москва : Фонд «Либеральная Миссия», 2016. — 216 с.


Комментировать


8 − два =

Яндекс.Метрика

Знания, мысли, новости - radnews.ru