Государственный бюджет состоит, как минимум, из двух частей: расходов и доходов. Помимо этого могут присутствовать специальные разделы, в том числе, касающиеся инвестиций. Целью такого отделения их от ассигнований на государственное потребление и социальные пособия — по крайней мере, раньше — было следование тому принципу, что только производственные инвестиции могут финансироваться за счет заимствований.

Таким способом предполагалось обеспечить, чтобы эти инвестиции оплачивались теми поколениями, которые будут пользоваться их плодами, а доход от них шел на уплату процентов по кредиту. Теперь это различие выдерживается очень редко, что привело, с одной стороны, к лучшей обозримости, с другой же — к опасности неприемлемого роста государственного долга, который финансирует текущее государственное потребление.

Другие особые разделы государственного бюджета могут касаться отдельных целевых фондов или таких обязательств как, например, гарантии и другие долгосрочные финансовые обязательства. Кроме того, если составление бюджета основывается не на кассовом принципе, в бюджете может быть предусмотрен раздел, отражающий технический пересчет, который позволяет определить реальные потребности государства в заимствованиях. Доходы государственного бюджета, как правило, подразделяются на категории, независимо от того, какая структура государственного управления получила эти доходы и отчиталась по ним.

Примеры такого деления: • налоговые доходы и пошлины с разбивкой по видам; • доходы от деятельности государственных организаций, например, плата за товары и услуги свободного спроса или обязательные сборы, штрафы и т.п.; здесь может также учитываться прибыль предприятий, полностью или частично находящихся в государственной собственности, когда собственные расходы и доходы таких предприятий не учитываются в государственном бюджете; • полученные гранты (трансферты, субсидии) — например, от Европейского фонда регионального развития, других международных или национальных организаций; • доходы от продажи имущества: эти поступления, собственно, не являются реальным доходом государства, но представляют собой обмен активов в бухгалтерском балансе на ликвидные средства; • возврат ранее выданных кредитов, который также не является реальным доходом, а означает уменьшение дебиторской задолженности государства.

В зависимости от того, в какой степени применяется принцип брутто-учета (см. ниже), могут существовать доходы, которые специально предназначаются для финансирования определенной деятельности и поэтому учитываются в ассигнованиях, бюджетируемых по нетто-принципу. Случается также, что доходы отражаются в бюджете по нетто-принципу с вычетами на определенные расходы — например, на сбор налогов. Это противоречит брутто-принципу и, кроме того, может привести к несоблюдению правил использования ассигнований.

В любом случае, возможные доходы или расходы особого назначения, уменьшающие сумму доходов государственного бюджета, должны четко отражаться в бухгалтерском учете, чтобы обеспечивался контроль парламента над государственными финансами. Вполне естественно, что невозможно в административном порядке принять решение по объему государственных доходов, закладываемых в закон о бюджете, — его можно только рассчитать (спрогнозировать).

Что же касается государственных расходов, то решение по объему и лимитам бюджетных ассигнований принимается именно в административном порядке и, будучи утвержденным в законе о государственном бюджете, имеет обязательную силу. Бюджетное ассигнование означает выдачу полномочия по расходованию бюджетных средств в течение определенного времени, на определенные цели и в пределах определенной суммы. Традиционно бюджетные ассигнования выделялись на разные виды расходов — например, на заработную плату, аренду помещений, закупки или выплату пособий, то есть, на весьма детализированные виды расходов.

Такой уровень детализации лишь в редких случаях является оправданным для принятия решений на уровне парламента или правительства. Детализация принятия решений по расходам содержит риск для управления по целям и результатам, которое предполагает определенную степень свободы действий для лиц, ответственных за ту или иную деятельность. Поэтому в практике бюджетного планирования все чаще ассигнования выделяются, к примеру, в целом на деятельность учреждения в виде общей суммы, в то время как социальные пособия и инвестиции — особенно крупные инфраструктурные инвестиции — часто по-прежнему администрируются через отдельные узкие ассигнования.

Развитая форма управления по результатам может предполагать выделение бюджетных ассигнований на достижение результата. Примером является механизм финансирования шведских университетов, которые могут из ассигнованных им средств на предоставление основного высшего образования использовать определенную сумму, выделяемую на каждого поступившего студента, в целях достижения установленных результатов их обучения, независимо от того, какие затраты и выплаты связаны с процессом обучения. При этом по-прежнему действует правило, согласно которому университеты не могут получить больше денег, чем выделенный лимит бюджетных ассигнований. Что касается социальных пособий, то, разумеется, может сложиться ситуация, когда деньги должны быть выплачены согласно закону, даже если это будет означать превышение лимитов бюджетных ассигнований.

Такие ситуации могут быть решены в рамках специальных дополнений к бюджету или правил использования ассигнований. Учитывая мощный управляющий эффект лимитов бюджетных ассигнований, важно, чтобы система создавала верный стимул для действий ответственных лиц в процессе исполнения государственного бюджета. Речь может идти, к примеру, о риске немотивированного роста расходов ближе к концу бюджетного года с целью потратить всю ассигнованную сумму, если нет заинтересованности в экономии бюджетных средств. Еще один важный аспект касается качества деятельности государственных учреждений, которое может пострадать, если не результаты, а затрачиваемые ресурсы — являются обоснованием расходования ассигнованных средств.

Для того, чтобы бюджетные ассигнования стали политически значимым инструментом управления, они должны группироваться и представляться в государственном бюджете в различных аспектах. Ведомственная структура выявляет распределение сфер ответственности, в то время как функциональная и программная структуры облегчают взаимодействие для достижения целей в каждом из направлений расходов. Экономическая структура расходов обеспечивает основу для экономического анализа.

Управление общественными финансами: международный опыт реализации принципов лучшей практики [сборник методических материалов] — М.: , 2017 г. — 600 с.