Многолетний опыт целого ряда стран позволил сформулировать ряд основополагающих принципов, которые, как считается, характеризуют эффективное бюджетное планирование.

Традиционно называют четыре главных принципа, а именно:

• бюджет должен быть полным, т.е. охватывать все виды деятельности государства, не должно быть каких-либо иных бюджетов или внебюджетных фондов (англ. unity — единство); • все доходы должны использоваться для финансирования всех расходов, т.е. отдельные доходы нельзя привязывать к определенным направлениям расходов (англ. universality — универсальность); • каждая статья расходов должна иметь ясную цель, т.е. должно быть указано, на что конкретно должно использоваться данное ассигнование (англ. specification — спецификация, детализация); • ассигнования должны выделяться на один год, т.е. средства нельзя переносить с одного года на другой (англ. annuality — годичность). Эти четыре традиционных принципа были, однако, сформулированы в начале ХХ века, когда объемы, задачи и финансирование государственных органов были более простыми и ограниченными, чем сейчас.

Поэтому в последние годы добавилось еще два принципа: • бюджетные расходы должны быть направлены на достижение наилучших результатов при бережном расходовании государственных ресурсов, т.е. с наименьшими затратами, а также способствовать достижению поставленной цели (англ. economy, efficiency and effectiveness — экономичность, эффективность и результативность); • бюджетный документ и результаты исполнения бюджета должны быть доступны для общественности, в том числе — для организаций, действующих в интересах отдельных групп населения и бизнеса, СМИ, исследователей, финансовых и прочих рынков и т.п. (англ. openness — открытость).

Собственно говоря, эти принципы касаются не только госбюджета, но и всей системы государственного управления, в которой процесс формирования бюджета и его исполнение являются основными компонентами. Вопросы управления по целям и результатам и вопросы эффективности деятельности госорганов (например, в вопросах обеспечения правопорядка, равноправия и суверенитета личности) лучше всего вписываются в рамки принципа результативности. В мире, пожалуй, нет ни одной страны, бюджетный кодекс которой не содержал бы ссылок на большинство упомянутых принципов. Вместе с тем, пожалуй, ни в одной стране мира они не применяются в полной мере.

Это не значит, что принципы как таковые ставятся под сомнение; скорее, в ряде случаев появляются серьезные практические основания от них отступать. Например, является очевидным, что крупные инвестиционные проекты финансируются на протяжении более, чем одного бюджетного года. Однако, зачастую невозможно точно установить заранее, когда именно потребуется выделение тех или иных ассигнований.

Поэтому необходимо иметь возможность переносить неиспользованные бюджетные средства на следующий год. Другой пример — привязка (полная или частичная) финансирования оказания государственных услуг к средствам, поступающим от оплаты этих услуг потребителем (вместо того, чтобы финансировать их за счет бюджетных ассигнований). В этом случае колебания спроса могут влиять на объемы финансирования, минуя политический бюджетный процесс. В Бюджетном уставе, действующем в Европейском Союзе, и предусмотренном, прежде всего, для финансовой деятельности Европейской Комиссии, приводятся восемь принципов, которые считаются руководящими.

Помимо шести упомянутых выше, это еще а) сбалансированность бюджета и б) составление его в единой валюте — евро. Бюджетный устав уточняет и обосновывает все случаи возможного отступления от принципов. В российском Бюджетном кодексе (глава 5) приводятся 13 принципов, согласно которым должен формироваться и исполняться бюджет в Российской Федерации. Некоторые из вышеупомянутых принципов входят в число этих тринадцати, например, принципы полноты бюджета, финансирования всех расходов за счет всех доходов, эффективности и экономного использования ресурсов, а также открытости. Кроме того, обозначены принципы взаимоотношений между бюджетами разных уровней. Статьи данной главы дают толкование этих принципов.

На первый взгляд, принять эти принципы и согласиться формировать бюджет в соответствии с ними не так уж сложно. Опыт, однако, показывает, что заставить политиков, принимающих решения, следовать этим принципам во всех ситуациях весьма нелегко. Это четко прослеживается по тем поправкам и отступлениям от основополагающих принципов, которые регулярно вносятся в бюджетные кодексы ряда стран. Наверное, все финансисты, имеющие опыт работы с государственным бюджетом, попадали в ситуации, когда политическая целесообразность заставляла более или менее явно отступать от какого-то принципа. В таких случаях очень важно, чтобы существовал независимый ревизионный орган, который бы следил за соблюдением принципов и законов и указывал на отклонения, если таковые допускаются.

Управление общественными финансами: международный опыт реализации принципов лучшей практики [сборник методических материалов] — М.: , 2017 г. — 600 с.