Аннотация: современное экономическое состояние российского государства, особенно в постковидный период, спровоцировало появление новых положений в законодательном регулировании налогообложения. В рамках представленных тезисов анализируется нормативно-правовое положение граждан и индивидуальных предпринимателей в свете легализации доходов, полученных ими в процессе осуществления профессиональной деятельности, и перспективы развития такой формы налогообложения в целях пополнения доходов бюджета соответствующего региона. К вопросу о запуске проекта для самозанятых: правовая платформа. Законодатель в п. 8 ст. 1 НК РФ предусмотрел возможность экспериментального установления налогов и сборов в течение усеченного временного режима на территории определенных субъектов Российской Федерации, включая муниципальные образования.

Одним из таких опытов стал налог на профессиональный доход, введенный одноименным Федеральным законом от 27 ноября 2018 г. № 422‑ФЗ (далее – Закон). С момента введения указанного налога (1 января 2019 г.) правоотношения, которые стали формироваться в процессе проведения эксперимента, регулируются законодательством о налогах и сборах с учетом особенностей, установленным Законом, которым введен режим. Налог на профессиональный доход относится к категории специального налогового режима в отношении самозанятых граждан. В пилотном проекте, который стартовал с 1 января 2019 г., приняли участие четыре региона: Москва, Республика Татарстан, Московская и Калужская области.

Начиная с 1 января 2020 г. к проекту стали подключаться Санкт-Петербург, Волгоградская, Воронежская, Ленинградская, Нижегородская, Новосибирская, Омская, Ростовская, Самарская, Сахалинская, Свердловская, Тюменская, Челябинская области, Красноярский и Пермский края, Ненецкий, Ханты-Мансийском (Югра) и Ямало-Ненецкий автономные округа, Республика Башкортостан. Закон устанавливает право для регионов вводить на территории своего субъекта данный вид специального налогового режима соответствующими законами начиная с 1 июля 2020 г. Всего на сегодняшний день вовлечено к участию в проекте 23 субъекта Российской Федерации. Понятийный аппарат. Определив круг территориального применения режима перейдем к категориальному аппарату, в частности, самозанятого лица, определение которого Закон не закрепляет.

В то же время, анализ законодательного регулирования позволяет сформулировать, что самозанятость –форма занятости,прикоторой физическое лицо и индивидуальный предприниматель получают доход в процессе осуществления профессиональной деятельности. Далее в силу вступают норы ст. 57 Конституции РФ, которая обязывает каждого платить законно установленные налоги и сборы. Факт осуществления гражданином профессиональной деятельности налагает на него в силу совокупности конституционных и налоговых норм обязанность по уплате налога на профессиональный доход. Рассматриваемый режим не может быть использован отдельными категориями. Исчерпывающий перечень ситуаций применимых к институту самозанятости закреплен в п. 2 ст. 4 Закона. Условно их можно разделить на четыре категории – лица: которые осуществляют определенные виды деятельности; состоят в трудовых отношениях; применяют иные виды специальных налоговых режимов; доходы которых превышают 2,4 млн руб. в текущем календарном году. Переход на уплату налога на профессиональный доход предусмотрен и в отношении иностранных граждан государств, входящих в Евразийский экономический союз: Беларуси, Армении, Казахстана и Киргизии. Граждане этих республик могут зарегистрироваться через мобильное приложение «Мой налог» или личный кабинет налогоплательщика НПД «Мой налог» по ИНН и паролю от кабинета налогоплательщика – физического лица. Результаты применения налога, выраженные в цифровых обозначениях, в бюджете регионального уровня.

Так, по данным ФНС по Республике Татарстан сумма налога на профессиональный доход за 2019 год достигла 109,5 млн руб. (в том числе поступления в Федеральный фонд обязательного медицинского страхования составили 40,5 млн рублей). В свою очередь, самозанятые Калужской области в ходе присоединения к пилотному проекту в 2019 году перечислили в бюджет региона почти 12,2 млн руб. налогов. Общее количество зарегистрированных граждан составило 7,2 тыс. человек. В бюджет Московской области за время проведения эксперимента поступило 112 млн руб., из них более половины – за последние три месяца прошлого года. К 1 декабря 2019 г. почти 67 тыс. самозанятых зарегистрировались в Московской области, а их еженедельное количество увеличивается на 2 тыс. человек. Число зарегистрированных самозанятых жителей Москвы выросло более чем в 1,5 раза. В период с января по май 2020 года официально оформили статус 107 тыс. человек и общее количество таких лиц составило 301 тыс. человек. За первые пять месяцев 2020 г. самозанятые перечислили в городской бюджет налогов на сумму 565 млн руб., что на 14 % больше, чем за 2019 год. Государственная поддержка самозанятых в ковидный и постковидный периоды. Следует отметить, что привлекательность применения налога на профессиональный доход заключается в простоте подключения к сервису, минимизации регистрационных действий и документального оборота. Однако, несмотря на предлагаемые положительные аспекты в переходе на уплату налогового режима, до сих пор остается много вопросов.

И тем не менее, определенные послабления, поддерживающие граждан в самоизоляции, предоставленные в формате государственной поддержки, были оказаны самозанятым субъектам. Они, в частности, касаются двух направлений: Субсидирование отрасли. Так, 11 мая 2020 г. В. В. Путин обратился к россиянам, подчеркнув, что готовится пакет мер помощи гражданам и экономике в условиях пандемии, а именно, возврат налога на профессиональный доход, уплаченный в 2019 году. 29 мая 2020 г. издано Постановление Правительства РФ № 783, которым разработаны правила предоставления в 2020 году из федерального бюджета субсидий физическим лицам и индивидуальным предпринимателям, применявшим в 2019 году рассматриваемый специальный налоговый режим

Механизм предоставления указанной поддержки предполагает включение получателя субсидии в реестр, который ведется ФНС России, для попадания в который гражданину необходимо быть зарегистрированным в приложении «Мой налог». Субсидия предоставляется в течение 2020 года единовременно: • не позднее 20-го числа календарного месяца – в отношении получателей, которые выполнили требование о включении в реестр до 5-го числа этого календарного месяца включительно; • не позднее 20-го числа следующего календарного месяца – в отношении получателей, которые выполнили требование о включении в реестр после 5-го числа соответствующего календарного месяца. Материальная помощь перечисляется в размере суммы налога на профессиональный доход, уплаченный за налоговые периоды 2019 года по состоянию на 30 апреля 2020 г. посредством возврата суммы на банковскую карту получателя. Налоговый капитал стал еще одной мерой поддержки самозанятых в период самоизоляции, сумма которого равна размеру федерального МРОТ – 12 130 руб.

В основе этой государственной помощи стала возможность погашения налогового обязательства самозанятого без привлечения его собственных ресурсов. Дополнительный бонус суммируется со стартовым, который предоставляется при регистрации плательщика налога на профессиональный доход. ФНС дополнительно разъяснила, что вычет используется автоматически для полной оплаты налога, задолженности и пени по налогу на профессиональный доход. Условия предоставления вычета предполагают:

• предоставляться вычет будет с 1 июня 2020 г.; • с 1 июля по 31 декабря 2020 г. так называемый «бонус» будет автоматически применяться для полной оплаты налога, задолженности и пени по налогу на профессиональный доход; • 1 января 2021 г. неиспользованный остаток дополнительного налогового вычета будет аннулирован, основной налоговый вычет будет сохранен; • с 1 января 2021 г. остаток налогового вычета будет применяться, как и ранее: уменьшать ставку налога на 1 % в отношении доходов, полученных от физических лиц, и на 2 % – в отношении доходов, полученных от юридических лиц и ИП налоговый вычет после его использования повторно не предоставляется.

Выводы на перспективу.

Год перехода и применения на уплату налога на профессиональный доход слишком небольшой отрезок времени, чтобы однозначно ответить на вопрос о привлекательности предложенного вида специального налогового режима. По сути, это год, который многие потратили на получение разъяснений ради чего им следует принять указанный режим и какие плюсы от его использования они приобретают. Тем более, что несколько месяцев 2020 г. сопровождалось введением на территории России режима повышенной готовности, что повлекло отток потенциальных налогоплательщиков, чему способствовали объективные предпосылки, включая факт нахождения де-юре и де-факто в изоляции.

Идея создания такой системы налогообложения, безусловно, можно рассматривать с точки зрения положительного аспекта, поскольку привлекает низкая налоговая ставка, отсутствие документационного процесса, выстроенная технологическая платформа, возможность легализовать свой доход, который можно представить в запрашиваемые органы не переживая об источниках их формирования. Одновременно, представляется, что назрела необходимость более широкого обсуждения результатов использования налогообложения самозанятых, включая установление в отношении таких лиц дополнительных возможностей, в части отнесения их к субъектам малого бизнеса, что, в свою очередь, повлечет бонусы и перспективы в сфере льготного бизнес-кредитования граждан. Вышеизложенные факторы, в особенности на фоне всеобщей пандемии и последствий, с которыми столкнулись рядовые граждане, не позволяет дать однозначного ответа на вопрос, насколько оправданы действия, направленные на пополнение бюджета с позиций взимания налога на профессиональный доход дать трудно и возможно ли посредством введения такого режима увеличить доходную часть бюджета.

Арзуманова Лана Львовна доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры финансового права ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)»

Стоимость проектов, реализуемых государством за счет бюджетных средств, сплошь и рядом оказывается в разы больше, чем в аналогичных проектах за рубежом. В СМИ открыто обсуждается величина «откатов» чиновникам и воровства при освоении бюджетных средств. Подрядчики годами накапливают огромные суммы неотработанных бюджетных авансов. Несмотря на это, министерства, ведомства и другие распорядители бюджетных средств вместо того, чтобы привлечь их к ответу, выдают все новые авансы на новые заказы. Совершенно правильная идея конкурсов при размещении госзаказов на деле извращается чиновниками с помощью различных ухищрений.

В результате нередко на конкурсах побеждают одни и те же поставщики, а «конкурсные» оптовые цены оказываются выше, чем если бы соответствующий товар был просто куплен в ближайшем магазине. Таким образом, огромные суммы бюджетных денег, собранные ценой высокой налоговой нагрузки на производство, в значительной степени тратятся неэффективно, а то и просто разворовываются.

Причина этого – недостаточная ответственность как чиновников, так и подрядчиков за каждый доверенный им бюджетный рубль. По оценке Счетной палаты, неэффективные расходы федерального бюджета составляют 800 млрд рублей в год. При этом речь идет о юридически доказуемых фактах, за которые виновным уже по сегодняшним законам полагается наказание, поэтому данную оценку можно считать нижней границей величины неэффективных расходов.

В своем Послании от 4 декабря 2014 года Президент Российской Федерации В. В. Путин поставил задачу в 2015–2017 годах снижать неэффективные затраты федерального бюджета на 5 % его расходов ежегодно. Если даже считать, что за эти три года неэффективные расходы будут полностью ликвидированы, это означает, что сегодня они достигают как минимум 15 % федерального бюджета, то есть около 2 трлн рублей в год. В региональных и местных бюджетах при менее развитой системе контроля доля неэффективных расходов, по всей видимости, еще выше, между тем эти бюджеты в сумме примерно равны федеральному. Таким образом, ежегодный резерв экономии бюджетных средств за счет повышения эффективности бюджетных расходов можно оценить примерно в 4–5 трлн рублей. Это огромная сумма, которая при полезном ее использовании позволила бы решить многие острые экономические и социальные проблемы нашей страны.

В этой сфере давно необходимо навести порядок. Требуется установить реальную уголовную ответственность распорядителей и получателей бюджетных денег за необеспечение их сохранности и неэффективное использование. Для контроля над использованием бюджетных средств необходимо обеспечить их обособленный учет во всех звеньях исполнения государственных заказов и подрядов – то есть как бы «окрасить» каждый бюджетный рубль, чтобы можно было проследить его движение.

Эта мера, давно предлагаемая правоохранительными органами, в течение ряда лет саботируется чиновниками и бизнесом. Все бюджетные расходы должны быть ориентированы на достижение конечного полезного результата. Для этого необходимо внедрять в России самые передовые технологии планирования, осуществления и контроля расходов, которые используются в мировой практике как в государственных, так и в корпоративных финансах.

Для каждого крупного государственного заказа или проекта должны в обязательном порядке быть определены четкие критерии эффективности использования выделяемых средств; также должен быть проведен анализ альтернативных вариантов и факторов, влияющих на цену исполнения, в том числе по аналогичным контрактам за рубежом. При последующем контроле обоснованность этих оценок должна проверяться ревизорами, и в случае выявления фактов завышения государственных расходов виновные персонально должны привлекаться к ответственности. Вор должен сидеть в тюрьме независимо от его должности или капитала.

Главным инструментом бюджетного планирования, нацеленного на решение важнейших экономических и социальных задач нашей страны, должен стать бюджет развития, который обеспечит эффективное объединение финансовых ресурсов государства и частного сектора, их грамотное размещение в инновационных отраслях. Хаотичные бюджетные вложения, а также разного рода имиджевые проекты, не подчиненные стратегическим задачам, необходимо полностью исключить. Это ведет лишь к неэффективному использованию имеющихся у государства ресурсов и создает условия в лучшем случае для разбазаривания, а в худшем – для разворовывания денег.

Миронов, Сергей Михайлович. Экономика несправедливости / С. Миронов. – Москва : Ключ-С, 2015. – 64 с.

В развитой постиндустриальной экономике ежегодные государственные инвестиции имеют не очень большой объем. Самые крупные материальные инвестиции делаются в инфраструктуру: автомобильные дороги, мосты, железные дороги, аэродромы, телекоммуникации, водоснабжение и канализацию, энергетику и здания.

Помимо этого, административному аппарату необходимо закупать мебель, оборудование, компьютеры и т.п. Случается, что государство делает инвестиции и нематериального, или финансового характера, такие как выдача кредитов и приобретение акций. В последние годы поле для государственных инвестиций значительно сократилось. Причина в следующем: то, что раньше являлось естественной монополией, например, телекоммуникации, теперь во многих случаях может финансироваться частными компаниями. Кроме того, изменился взгляд на роли государства и частного сектора.

В некоторых случаях образуются особые государственно-частные партнерства (ГЧП), что отражается на формировании госбюджета. Управление инвестициями в разных странах ОЭСР имеет серьезные отличия, но можно привести некоторые основные черты.

1. Инвестиции и текущие расходы в отдельном секторе планируются тем отраслевым министерством, которое за него отвечает. Это облегчает соблюдение разумного баланса между инвестициями и текущими расходами. Кроме того, обеспечивается включение в бюджет растущих эксплуатационных расходов, возникающих, когда объект инвестиций вступает в строй. Для оценки и ранжирования инвестиционных проектов часто используются формализованные методы, такие как, например, анализ затрат и результатов.

2. Как правило, в министерстве финансов текущими расходами и инвестициями в определенной политической области занимается один и тот же сотрудник или отдел, который в процессе формирования бюджета ведет переговоры о выделении ресурсов соответствующему отраслевому министерству. Знания в данной области и целостное представление о сфере бюджетной политики ценятся выше, чем умение оценивать инвестиции как таковые.

3. Бюджетная классификация и закон о бюджете не разделяют текущие и инвестиционные расходы одной функциональной группы или министерства. Особый инвестиционный бюджет практически нигде не формируется.

4. Происходящий в настоящее время процесс совершенствования форм государственного управления часто вводит делегирование полномочий по принятию решений об инвестициях подразделениям, непосредственно осуществляющим деятельность в данной сфере. Однако существуют и другие точки зрения на государственные инвестиции. Это связано с тем, что в государственном бюджете вместо кассового принципа начинает применяться принцип начислений, и с тем, что между разрешенным дефицитом всего бюджета и объемом инвестиций в отдельных секторах существует однозначная связь. Между тем, никто не отрицает первоочередную ответственность отраслевых министерств за все бюджетные решения в своих областях или одновременно необходимость строгого надзора со стороны министерства финансов за объемом и финансированием инвестиций.

В некоторых секторах крупные капиталовложения осуществляются более или менее постоянно. Для этого необходимо иметь долгосрочные планы, которые показывают имеющиеся финансовые возможности, объем осваиваемых капиталовложений согласно утвержденным инвестициям, возможности осуществления новых проектов и перечень объектов для инвестиций в порядке приоритетов.

Министерство финансов определяет финансовые возможности, а отраслевое министерство планирует, расставляет приоритеты и осуществляет инвестиции. Очень важно также разработать и применять систематические методы оценки общественно-экономической эффективности крупных инвестиционных проектов. Такая оценка должна послужить основой для отбора проектов и определения их приоритета, но она порою может потребовать взаимодействия между различными государственными органами, общественными объединениями, а также и новых научных подходов.

Управление общественными финансами: международный опыт реализации принципов лучшей практики [сборник методических материалов] — М.: , 2017 г. — 600 с.

Государственный бюджет состоит, как минимум, из двух частей: расходов и доходов. Помимо этого могут присутствовать специальные разделы, в том числе, касающиеся инвестиций. Целью такого отделения их от ассигнований на государственное потребление и социальные пособия — по крайней мере, раньше — было следование тому принципу, что только производственные инвестиции могут финансироваться за счет заимствований.

Таким способом предполагалось обеспечить, чтобы эти инвестиции оплачивались теми поколениями, которые будут пользоваться их плодами, а доход от них шел на уплату процентов по кредиту. Теперь это различие выдерживается очень редко, что привело, с одной стороны, к лучшей обозримости, с другой же — к опасности неприемлемого роста государственного долга, который финансирует текущее государственное потребление.

Другие особые разделы государственного бюджета могут касаться отдельных целевых фондов или таких обязательств как, например, гарантии и другие долгосрочные финансовые обязательства. Кроме того, если составление бюджета основывается не на кассовом принципе, в бюджете может быть предусмотрен раздел, отражающий технический пересчет, который позволяет определить реальные потребности государства в заимствованиях. Доходы государственного бюджета, как правило, подразделяются на категории, независимо от того, какая структура государственного управления получила эти доходы и отчиталась по ним.

Примеры такого деления: • налоговые доходы и пошлины с разбивкой по видам; • доходы от деятельности государственных организаций, например, плата за товары и услуги свободного спроса или обязательные сборы, штрафы и т.п.; здесь может также учитываться прибыль предприятий, полностью или частично находящихся в государственной собственности, когда собственные расходы и доходы таких предприятий не учитываются в государственном бюджете; • полученные гранты (трансферты, субсидии) — например, от Европейского фонда регионального развития, других международных или национальных организаций; • доходы от продажи имущества: эти поступления, собственно, не являются реальным доходом государства, но представляют собой обмен активов в бухгалтерском балансе на ликвидные средства; • возврат ранее выданных кредитов, который также не является реальным доходом, а означает уменьшение дебиторской задолженности государства.

В зависимости от того, в какой степени применяется принцип брутто-учета (см. ниже), могут существовать доходы, которые специально предназначаются для финансирования определенной деятельности и поэтому учитываются в ассигнованиях, бюджетируемых по нетто-принципу. Случается также, что доходы отражаются в бюджете по нетто-принципу с вычетами на определенные расходы — например, на сбор налогов. Это противоречит брутто-принципу и, кроме того, может привести к несоблюдению правил использования ассигнований.

В любом случае, возможные доходы или расходы особого назначения, уменьшающие сумму доходов государственного бюджета, должны четко отражаться в бухгалтерском учете, чтобы обеспечивался контроль парламента над государственными финансами. Вполне естественно, что невозможно в административном порядке принять решение по объему государственных доходов, закладываемых в закон о бюджете, — его можно только рассчитать (спрогнозировать).

Что же касается государственных расходов, то решение по объему и лимитам бюджетных ассигнований принимается именно в административном порядке и, будучи утвержденным в законе о государственном бюджете, имеет обязательную силу. Бюджетное ассигнование означает выдачу полномочия по расходованию бюджетных средств в течение определенного времени, на определенные цели и в пределах определенной суммы. Традиционно бюджетные ассигнования выделялись на разные виды расходов — например, на заработную плату, аренду помещений, закупки или выплату пособий, то есть, на весьма детализированные виды расходов.

Такой уровень детализации лишь в редких случаях является оправданным для принятия решений на уровне парламента или правительства. Детализация принятия решений по расходам содержит риск для управления по целям и результатам, которое предполагает определенную степень свободы действий для лиц, ответственных за ту или иную деятельность. Поэтому в практике бюджетного планирования все чаще ассигнования выделяются, к примеру, в целом на деятельность учреждения в виде общей суммы, в то время как социальные пособия и инвестиции — особенно крупные инфраструктурные инвестиции — часто по-прежнему администрируются через отдельные узкие ассигнования.

Развитая форма управления по результатам может предполагать выделение бюджетных ассигнований на достижение результата. Примером является механизм финансирования шведских университетов, которые могут из ассигнованных им средств на предоставление основного высшего образования использовать определенную сумму, выделяемую на каждого поступившего студента, в целях достижения установленных результатов их обучения, независимо от того, какие затраты и выплаты связаны с процессом обучения. При этом по-прежнему действует правило, согласно которому университеты не могут получить больше денег, чем выделенный лимит бюджетных ассигнований. Что касается социальных пособий, то, разумеется, может сложиться ситуация, когда деньги должны быть выплачены согласно закону, даже если это будет означать превышение лимитов бюджетных ассигнований.

Такие ситуации могут быть решены в рамках специальных дополнений к бюджету или правил использования ассигнований. Учитывая мощный управляющий эффект лимитов бюджетных ассигнований, важно, чтобы система создавала верный стимул для действий ответственных лиц в процессе исполнения государственного бюджета. Речь может идти, к примеру, о риске немотивированного роста расходов ближе к концу бюджетного года с целью потратить всю ассигнованную сумму, если нет заинтересованности в экономии бюджетных средств. Еще один важный аспект касается качества деятельности государственных учреждений, которое может пострадать, если не результаты, а затрачиваемые ресурсы — являются обоснованием расходования ассигнованных средств.

Для того, чтобы бюджетные ассигнования стали политически значимым инструментом управления, они должны группироваться и представляться в государственном бюджете в различных аспектах. Ведомственная структура выявляет распределение сфер ответственности, в то время как функциональная и программная структуры облегчают взаимодействие для достижения целей в каждом из направлений расходов. Экономическая структура расходов обеспечивает основу для экономического анализа.

Управление общественными финансами: международный опыт реализации принципов лучшей практики [сборник методических материалов] — М.: , 2017 г. — 600 с.

Многолетний опыт целого ряда стран позволил сформулировать ряд основополагающих принципов, которые, как считается, характеризуют эффективное бюджетное планирование.

Традиционно называют четыре главных принципа, а именно:

• бюджет должен быть полным, т.е. охватывать все виды деятельности государства, не должно быть каких-либо иных бюджетов или внебюджетных фондов (англ. unity — единство); • все доходы должны использоваться для финансирования всех расходов, т.е. отдельные доходы нельзя привязывать к определенным направлениям расходов (англ. universality — универсальность); • каждая статья расходов должна иметь ясную цель, т.е. должно быть указано, на что конкретно должно использоваться данное ассигнование (англ. specification — спецификация, детализация); • ассигнования должны выделяться на один год, т.е. средства нельзя переносить с одного года на другой (англ. annuality — годичность). Эти четыре традиционных принципа были, однако, сформулированы в начале ХХ века, когда объемы, задачи и финансирование государственных органов были более простыми и ограниченными, чем сейчас.

Поэтому в последние годы добавилось еще два принципа: • бюджетные расходы должны быть направлены на достижение наилучших результатов при бережном расходовании государственных ресурсов, т.е. с наименьшими затратами, а также способствовать достижению поставленной цели (англ. economy, efficiency and effectiveness — экономичность, эффективность и результативность); • бюджетный документ и результаты исполнения бюджета должны быть доступны для общественности, в том числе — для организаций, действующих в интересах отдельных групп населения и бизнеса, СМИ, исследователей, финансовых и прочих рынков и т.п. (англ. openness — открытость).

Собственно говоря, эти принципы касаются не только госбюджета, но и всей системы государственного управления, в которой процесс формирования бюджета и его исполнение являются основными компонентами. Вопросы управления по целям и результатам и вопросы эффективности деятельности госорганов (например, в вопросах обеспечения правопорядка, равноправия и суверенитета личности) лучше всего вписываются в рамки принципа результативности. В мире, пожалуй, нет ни одной страны, бюджетный кодекс которой не содержал бы ссылок на большинство упомянутых принципов. Вместе с тем, пожалуй, ни в одной стране мира они не применяются в полной мере.

Это не значит, что принципы как таковые ставятся под сомнение; скорее, в ряде случаев появляются серьезные практические основания от них отступать. Например, является очевидным, что крупные инвестиционные проекты финансируются на протяжении более, чем одного бюджетного года. Однако, зачастую невозможно точно установить заранее, когда именно потребуется выделение тех или иных ассигнований.

Поэтому необходимо иметь возможность переносить неиспользованные бюджетные средства на следующий год. Другой пример — привязка (полная или частичная) финансирования оказания государственных услуг к средствам, поступающим от оплаты этих услуг потребителем (вместо того, чтобы финансировать их за счет бюджетных ассигнований). В этом случае колебания спроса могут влиять на объемы финансирования, минуя политический бюджетный процесс. В Бюджетном уставе, действующем в Европейском Союзе, и предусмотренном, прежде всего, для финансовой деятельности Европейской Комиссии, приводятся восемь принципов, которые считаются руководящими.

Помимо шести упомянутых выше, это еще а) сбалансированность бюджета и б) составление его в единой валюте — евро. Бюджетный устав уточняет и обосновывает все случаи возможного отступления от принципов. В российском Бюджетном кодексе (глава 5) приводятся 13 принципов, согласно которым должен формироваться и исполняться бюджет в Российской Федерации. Некоторые из вышеупомянутых принципов входят в число этих тринадцати, например, принципы полноты бюджета, финансирования всех расходов за счет всех доходов, эффективности и экономного использования ресурсов, а также открытости. Кроме того, обозначены принципы взаимоотношений между бюджетами разных уровней. Статьи данной главы дают толкование этих принципов.

На первый взгляд, принять эти принципы и согласиться формировать бюджет в соответствии с ними не так уж сложно. Опыт, однако, показывает, что заставить политиков, принимающих решения, следовать этим принципам во всех ситуациях весьма нелегко. Это четко прослеживается по тем поправкам и отступлениям от основополагающих принципов, которые регулярно вносятся в бюджетные кодексы ряда стран. Наверное, все финансисты, имеющие опыт работы с государственным бюджетом, попадали в ситуации, когда политическая целесообразность заставляла более или менее явно отступать от какого-то принципа. В таких случаях очень важно, чтобы существовал независимый ревизионный орган, который бы следил за соблюдением принципов и законов и указывал на отклонения, если таковые допускаются.

Управление общественными финансами: международный опыт реализации принципов лучшей практики [сборник методических материалов] — М.: , 2017 г. — 600 с.

Бюджетно-политическая цель — это ограничение, определяемое до начала ежегодного бюджетного процесса. Смысл такого ограничения заключается в том, что результат бюджетного процесса должен отвечать задачам государственного сектора и обеспечивать в перспективе стабильность государственных финансов. Необходимость установления такого ограничения, как уже упоминалось ранее, вызвано склонностью политиков увеличивать расходы (или снижать налоги), даже если в результате создается дефицит бюджета. Этому способствуют следующие обстоятельства: Группа людей, которая выигрывает от некоего целевого расхода, всегда меньше той группы, которая финансирует расход, платя налоги. Это приводит к тому, что преимущества от увеличения расхода воспринимаются как более явные и значительные, нежели требуемое скромное повышение налогов для каждого налогоплательщика.

И налогоплательщики, и политики в краткосрочной перспективе склонны ценить преимущества от увеличения некоего расхода выше, чем будущие затраты, связанные с финансированием этой расходной статьи путем увеличения налогов. Оба этих обстоятельства обычно приводят к одному и тому же, а именно — к слишком высокому уровню расходов и большому дефициту бюджета. Если определенные ограничения для бюджета отсутствуют, то велика опасность того, что правительство станет решать внутренние конфликты, связанные с нехваткой ресурсов, путем увеличения расходной части бюджета, не обеспечивая ее финансирование путем соответствующего увеличения и доходной части. Результатом становится дефицит бюджета, покрываемый с помощью заимствования средств.

А это значит, что расходы бюджета будут оплачивать завтрашние налогоплательщики. Даже если увеличенные расходы финансируются за счет повышения доходов, так что удается избежать дефицита бюджета, нет уверенности в том, что такое повышение налогов согласуется со здоровьем национальной экономики: рост налогов, к примеру, способен негативно сказаться на уровне накоплений или потребления. В странах Западной Европы государственные расходы, дефицит государственного бюджета и государственный долг значительно выросли в 70-е и 80-е годы ХХ века. 90-е годы стали периодом санации общественных финансов. Уже до образования Европейского валютного союза и введения евро в качестве общей валюты, государства-члены обязались не допускать дефицита государственного бюджета свыше 3% ВВП или государственного долга — свыше 60% ВВП соответствующей страны.

Однако некоторые страны пренебрегали этими ограничениями, результатом чего стал финансовый кризис, очень тяжелый как для отдельных европейских стран, так и для всего валютного союза. Помимо того, что находящиеся в наиболее тяжелой ситуации страны вынуждены в связи со сложившейся ситуацией подчиниться требованиям жесткого урезания расходной части своих бюджетов, чтобы им были предоставлены спасительные кредиты, другие страны еврозоны также должны избегать роста государственных расходов, превышающего допустимые для национальной экономики пределы. Поэтому отдельные страны, как, например, Швеция, не входящая, впрочем, в зону валютного сотрудничества, ввели в действие некоторые гармонизированные бюджетно-политические ограничения и механизмы контроля и санкций за их нарушение.

Важно подчеркнуть, что бюджетно-политические ограничения, основанные на макроэкономических прогнозах, являются одинаковыми, независимо от структуры бюджета и его исполнения. Так, к примеру, общий объем ресурсов, выделяемых на определенный вид деятельности, не изменяется в зависимости от того, выделяется ли ассигнование в виде паушальной суммы (без разбивки по статьям) или с детальной росписью по использованию различных ресурсов (зарплата, материалы, аренда и т.п.). Некоторые макроэкономические факторы также необходимо учитывать, даже если деятельность полностью или частично финансируется за счет других ресурсов, кроме нерезервируемых для специальных целей налоговых поступлений. Если же государство принимает на себя обязательства, например, в форме гарантий (в том числе, по деятельности, лежащей совершенно за рамками государственного бюджета или даже за пределами государственного сектора), в макроэкономическом анализе, возможно, необходимо будет принять во внимание фактические или потенциальные затраты. Существуют разные виды бюджетно-политических целей или ограничений. Самое старое из них — то, что расходы не должны превышать доходы, то есть, что в бюджете не должен быть заложен дефицит. Это ограничение-цель по-прежнему можно обнаружить в бюджетных кодексах некоторых стран.

Золотое правило

В большинстве случаев это ограничение не касается заимствований в инвестиционных целях. В этом состоит сущность так называемого золотого правила, гласящего, что на годовом уровне бюджет не может иметь дефицита, превышающего совокупные государственные инвестиции в этом же году. В основе этого лежит концепция, предполагающая, что одно поколение налогоплательщиков не должно в одиночку финансировать инвестиции, пользоваться результатами которых будут следующие поколения. Заемное финансирование может даже оказаться более предпочтительным, если речь идет о государственных объектах, которые в перспективе будут приносить доход, который можно будет направить для покрытия основной суммы долга и процентов по кредиту.

Управление общественными финансами: международный опыт реализации принципов лучшей практики [сборник методических материалов] — М.: , 2017 г. — 600 с.