Аннотация. В статье рассмотрены проблемы применения действующего законодательства о закупках в деятельности государственных и муниципальных учреждений. Авторы акцентируют внимание на сложности проведения закупочных процедур, а также несоответствии сроков, установленных для устранения замечаний контролирующих органов и сроков, предусмотренных для проведения закупки. Ключевые слова: государственные закупки, административные правонарушения, судебная практика.

В настоящее время в Российской Федерации на протяжении уже более десяти лет ведется целенаправленная борьба с коррупцией. Причины данных действий понятны, ведь без данной борьбы невозможно выстроить нормально действующую экономику, которая бы отвечала потребностям, как государства, так и жителей. Данная проблематика в нашем государстве исторически остро стоит еще и потому, что в России не так давно государственная собственность была преобладающей и экономика сравнительно недавно перестроилась на другие рельсы.

Государственные, бюджетные и муниципальные предприятия занимают большой сектор экономики и соответственно на их содержание уходят значительные государственные средства. Вместе с тем, вышеупомянутые лица ведут активно, в том числе и хозяйственную деятельность а, следовательно, являются активными участниками экономических отношений в государстве. Доступность со стороны бизнеса к закупкам товаров, работ и услуг которые осуществляют вышеупомянутые лица, существенно влияет на экономическую активность внутри страны.

Кроме того, в современных тяжелых внешнеполитических условиях, при введении в отношении экономики России санкций со стороны запада и введением нашей страной контрсанкций, когда доступ предпринимателей к финансовым ресурсам затруднен, а также затруднена сама предпринимательская деятельность, в первую очередь, нацеленная на извлечение прибыли, доступ к зарабатыванию денежных средств хоть бы и через закупки, проводимые государственными, бюджетными и муниципальными предприятиями очень важен.

Также важна прозрачность проведения самой процедуры закупок. Не менее важной является итоговое соотношение между качеством полученных в итоге товаров, работ и услуг, а также суммой затраченных на них государством денежных средств. На основании вышеизложенного считаем, что тема статьи является важной и актуальной. В статье предпринята попытка отразить проблематику применения Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ [1] и необходимые мероприятия направленные на его совершенствование. Ряд проблем, далее описанных в статье, находятся на стыке между проблемами применения вышеуказанного закона и административной ответственностью. И дело даже не касается высоких штрафов, которые по разным составам Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях могут достигать на должностных лиц до 50 тысяч рублей, а на юридических лиц до 1 миллиона рублей [2].

Проблема заключается в достаточной сложности проведения процедуры закупки, и ее длительности. Государственные, бюджетные и муниципальные предприятия также проверяются государственными надзорными органами. Таких надзоров существует множество. Остановимся на примере государственного пожарного надзора. При проведении проверок объектов надзора, принадлежащих вышеперечисленным собственникам, органы государственного пожарного надзора, достаточно часто выявляют нарушения требований пожарной безопасности.

Данные нарушения в большинстве случаев выявляются еще в начале проведения мероприятий по надзору, длительность проведения проверки составляет в среднем 20 рабочих дней. После окончания проверки требований пожарной безопасности на объекте надзора субъекту проверки выдается предписание и составляется протокол об административном правонарушении. Необходимо отметить, что дело об административном правонарушении рассматривается не сразу после составления протокола, а в течение 15 дней после его составления.

Казалось бы, у субъекта административного правонарушения достаточно времени, что бы в соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 4.2 КоАП РФ добровольно исполнить до вынесения постановления по делу об административном правонарушении выданное предписание, об устранении нарушений и тем самым устранить выявленные при проведении проверки нарушения. Данные действия, в свою очередь, были бы учтены при рассмотрении дела как смягчающие вину обстоятельства, либо как основание для применения положений статьи 2.9 КоАП РФ (прекращение дела об административном правонарушении в виду малозначительности). Вместе с тем, государственные и муниципальные предприятия в большинстве случаев не успевают не то, что устранить нарушения, которые требуют вложения финансовых средств к моменту принятия решения и вынесения постановления по делу об административном правонарушении, они даже не успевают заключить контракт путем проведения электронного аукциона.

По факту получается, что на момент вынесения решения по делу нарушение, которое повлекло за собой возбуждение дела об административном правонарушении не устранено. Таким образом, можно сказать, что длительность и сложность проведения процедуры закупок сказывается на том, что государственные деньги могут уйти не на устранение нарушений, а на оплату штрафа и тем самым государство понесет дополнительные финансовые расходы. В качестве примера, иллюстрирующего вышеприведенные доводы, можно привести случай из существующей судебной практики.

Так, 11 июля 2016 года судья Прикубанского районного суда города Краснодара вынес в отношении Государственного бюджетного учреждения Краснодарского края «Многофункциональный спортивный комплекс» постановление о привлечении к административной ответственности (дело № 12-3360/2016) [3]. Дело было возбуждено в рамках части 5 статьи 20.4 КоАП РФ. Необходимо отметить, что санкция предусматривает ответственность в виде штрафа в размере от 200 до 400 тысяч рублей. Вышеупомянутое учреждение пыталось устранить выявленные нарушения требований пожарной безопасности, но не успело оформить документально свои действия. В дальнейшем оно обжаловало данное постановление в вышестоящую судебную инстанцию (в Краснодарский краевой суд) и там тоже не добилось желаемого для себя результата.

Так, судья рассматривающий дело указал в решении, что учреждение ссылается на то, что при рассмотрении дела в первой инстанции «суд не учел имущественного и финансового положения юридического лица, представив суду в качестве доказательств локальный ресурсный сметный расчет на "Выполнение работ по демонтажу и установке противопожарных дверей в помещениях <…>, <…> противопожарных дверей выходов их трибун в общие коридоры на 1,2,3,4-этажах и подвала "Многофункционального спортивного комплекса "Баскет Холл", лит. "А", "А1" в соответствии с требованиями технического регламента о требованиях пожарной безопасности, ГБУ КХ "МСК", Контракт на выполнение подрядных работ, сведения по закупкам и иные документы».

Вместе с тем, уже на стадии обжалования вышеуказанным документам не было уделено особого внимания и постановление о привлечении к административной ответственности в виде штрафа было оставлено в силе. Необходимо отметить, что косвенно довод о том, что государственные, бюджетные и муниципальные предприятия не успевают качественно в упомянутые сроки провести электронный аукцион подтверждает тот факт, что в последствии в отношении Государственного бюджетного учреждения Краснодарского края «Многофункциональный спортивный комплекс» со стороны ФАС России было вынесено решение и предписание (дело № ЭА – 1243/2016) по жалобе ИП Шадиева И.О. и результаты проведенного электронного аукциона были отменены [4].

Из практики можно отметить, что еще большие убытки могут быть нанесены государственным предприятиям в случае вынесения постановления об административном приостановлении деятельности. Конечно, данные меры избираются только в исключительных случаях (при наличии угрозы жизни и здоровью людей) вместе с тем, при их избрании деятельность предприятия может быть прекращена до 90 суток. Так, например 4 октября 2016 года постановлением Куйбышевского районного суда г.Омска было приостановлено на 20 суток до устранения нарушений Государственное предприятие Омской области «Спортивноконцертный комплекс имени Виктора Блинова».

На площадке данного предприятия выступают различные звезды эстрады и нельзя сказать, что у него отсутствуют средства. Если бы процедура проведения конкурса и электронного аукциона была существенно проще и менее затратной по времени (при необходимости срочного устранения нарушений, которые могут повлечь угрозу жизни и здоровью людей), думаю, данное предприятие смогло бы устранить наиболее существенные нарушения в более сжатые сроки. Если бы это произошло, очень сомневаюсь, что судья приостанавливал бы эксплуатацию данного предприятия.

Считаем необходимым остановиться на еще одной проблеме связанной с применением Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ. Дело в том, что, по мнению ряда авторов, перечень исключений, указанный в части 2 вышеуказанного Федерального закона не является закрытым. Так, например, считает Р.Ю. Закирова и ряд других авторов [6]. На практике такие случаи встречаются довольно часто в рамках уголовного, административного и гражданских процессов. В данном случае речь идёт о таких участниках производства по делу как эксперты (экспертные организации).

Экспертизы могут назначаться в рамках практически любого процесса. Наиболее часто они назначаются в рамках дознания или следствия по уголовным делам, хотя не редко встречаются и в рамках гражданского процесса (например, судебностроительная или оценочная экспертиза и т.д.). Вместе с тем, ограничений по стоимости проведенных экспертиз (исследований) на практике нет. У разных организаций стоимость проведения экспертизы может варьироваться десятками тысяч рублей. В начале статьи упоминалось, что основными целями принятия законодательства в России о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд являлись устранение непрозрачности, борьба с коррупцией, и экономия государственных средств, при получении высокого качества представленных товаров, работ и услуг. Необходимо остановиться также на институте представительства в гражданском процессе.

Так, пункт 4 части 2 статьи 1 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ оговаривает, что действия вышеуказанного федерального закона не распространяются при назначении адвоката, защитника и представителя в связи с их назначением для участия в уголовном судопроизводстве, гражданском или административном судопроизводстве. Вместе с тем, как я уже упоминал выше есть и другие исключения. Так, государственными, бюджетными и муниципальными учреждениями не проводятся электронные аукционы при выборе представителя в суде в рамках гражданского процесса. Вместе с тем, как и в случае с экспертизами цены услуг представителей ничем не ограничены и могут варьироваться даже не десятками, а сотнями тысяч рублей. В качестве примера приведём случай из судебной практики.

Бюджетное образовательное учреждение г.Омска «Гимназия № 147» выиграло в суде ряд дел с участием своего представителя и хотело взыскать понесенные расходы с территориального органа исполнительной власти (дело № А46-31028/2012). Расходы в данном случае составили 50 тысяч рублей, а ведь они могли быть и 100 тысяч и больше [5]. Ведь суду важен лишь факт несения расходов, составляющих стоимость услуг представителя, который подтверждается, как правило, всего лишь договором на оказание юридических услуг, актом приемки оказанных, а также квитанциями. В связи с этим, считаем необходимым также предусмотреть в Федеральном законе от 05.04.2013 № 44-ФЗ положения, касающиеся данной проблематики. Разумеется, процедурная часть в данном случае должна быть проще и не занимать большого количества времени.

Список используемых источников: 1. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // СПС Консультант Плюс. 2. «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 06.07.2016) // СПС Консультант Плюс. 3. Решение Краснодарского краевого суда от 23.08.2016 по делу № 12-3360/2016 КоАП: ст. 20.4 ч.5. // СПС Консультант Плюс. 4. Решение и предписание ФАС России по делу № ЭА – 1243/2016 в отношении Государственного бюджетного учреждения Краснодарского края «Многофункциональный спортивный комплекс» // http://solutions.fas.gov.ru/to/krasnodarskoe-ufas-rossii/ea-1243-2016. 5. Определение Арбитражного суда Омской области по делу № А46-31028/2012// http:// kad.arbitr.ru/Card/784f144d-ea5a-409e-8076-0a2d46f3305c.

6. Комментарий к Федеральному закону от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (постатейный) (под ред. Р.Ю. Закирова) // СПС Консультант Плюс.

Немцова Н.В., Ионина М. Б., Стаурский С.С.

В настоящее время происходит становление и развитие института общественного контроля уполномоченных лиц за деятельность органов государственной и муниципальной власти, являющегося неотъемлемой частью функционирования гражданского общества. Наличие такого вида контроля интерпретируется как эффективный институт развивающегося саморегулирующегося гражданского общества, а также как эффективная форма противодействия коррупции в органах государственный власти.

Общественные организации становятся активными участниками политической и правовой среды, тем самым формируя единую функциональную структуру, направленную на борьбу с коррупцией в органах государственной власти. Общественный контроль, как комплекс различных мер по наблюдению и проверке деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, осуществляется гражданами и институтами гражданского общества: СМИ, политическими партиями, общественными объединениями и палатами, общественными союзами и профсоюзами. Контроль является неотъемлемым элементом успешного общественно-государственного развития.

Наиболее широкую область исследования и огласку результаты общественного контроля получают в сфере государственных и муниципальных закупок. Основными задачами государственных закупок в РФ является обеспечение социально-экономического развития государства в целом и удовлетворения государственных нужд в частности. Приоритетность данной области связана с решением проблемы законодательного регулирования прав и обязанностей субъектов в процессе осуществления и организации госзакупок.

Проблемы в этой сфере и необходимость общественного контроля обусловлены рядом факторов: 1) большим объемом денежных средств, выделяемых из бюджета для осуществления закупок на различных уровнях; 2) ростом заинтересованности субъектов предпринимательской деятельности. Это связанно с тем, что контракты с государственными органами позволяют формировать поток денежных средств на длительный период и обеспечивать тем самым стабильное существование; 3) заинтересованностью органов государственной и муниципальной власти в своевременном выполнении работ, качественном оказании услуг и экономии средств, выделяемых из бюджета; 4) общественным интересом, проявляющимся в заинтересованности граждан знать, куда поступают средства от налоговых поступлений. На данный момент область государственных закупок считается одной из самых криминализированных.

По данным Счетной палаты РФ, за 2013 г. было выявлено 500 нарушений на общую сумму 233 млрд. рублей. Самыми популярными нарушениями здесь являлись: размещение заказов на сайте госзакупок с последующим изменением сроков и стоимости работ без достаточных обоснований, размещение заказов без конкурсов, не предъявление заказчиком штрафных санкций к исполнителям работ, произведение оплаты по невыполненным работам и т.д. В свою очередь, региональные контрольно-счетные органы выявили 2 тыс. нарушений на общую сумму 48 млрд. рублей, направив в правоохранительные органы около 460 обращений.7 В 2014 г. Счетной палатой РФ было выявлено около 400 правонарушений на общую сумму 112 млрд. рублей.8 Для внедрения и законодательного закрепления общественного контроля, в 2014 году Президентом РФ были подписаны два Федеральных закона, устанавливающих основы осуществления общественного контроля в различных областях деятельности. Базовым стал ФЗ от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», который описывает организационные и правовые механизмы процесса наблюдения граждан за деятельностью органов государственной власти, местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, а также методы оценки и проверки принимаемых ими решений.

Второй по важности документ – это ФЗ от 21.07.2014 № 256-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования», который непосредственно регулирует деятельность большинства государственных и муниципальных учреждений. Таким образом, выстраивается единая система общественного контроля, целью которой является оценка качества оказания социальных услуг и контроль деятельность органов власти.

В качестве формы регулирования общественного контроля закупок для государственных и бюджетных нужд применяют ФЗ от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» с его изменениями, касающимися всех форм контроля закупок. Так по закону, наряду с финансовым, ведомственным контролем был создан механизм общественного контроля. Данный механизм должен способствовать пресечению коррупционных правонарушений при осуществлении закупок, быть опорой, помощником, как заказчику, так и контролирующим и надзорным ведомствам, т.к. главной гарантией повышения эффективности государственных закупок служит прозрачность и четкость всех процедур, и возможность применения общественного контроля. Однако стоит отметить, что в законе предусмотрены не все ситуации, охватывающие поле данной проблемы, существуют некоторые правовые пробелы, которые не позволяют в полной мере использовать на практике предусмотренные альтернативы и возможности в части организации общественного контроля. Положения, касающиеся общественного контроля закреплены в ст. 102 44-ФЗ. Согласно данной статье общественный контроль в сфере закупок призван решать вопросы, связанные с: • реализацией контрактной системы в сфере закупок; • оказанием содействия по развитию и совершенствованию контрактной системы в сфере закупок;

• предупреждением и выявлением нарушений закона, информированием заказчиков и контрольных органов о найденных правонарушениях. По данным официального сайта закупок, в 2015 году заключено около 2,5 млн. государственных и муниципальных контрактов на общую сумму 3,9 млн. рублей, причем количество контрактов стоимостью свыше 1 млрд. рублей выросло по сравнению с предыдущими годами.9 А согласно ст. 20 44-ФЗ и Письма Правительства РФ от 02.08.2012 N АД-П134450, предусмотрено обязательное общественное обсуждение закупок с начальной (максимальной) ценой контракта свыше 1 млрд. рублей. Так, в 2014 г., по данным Счетной палаты РФ, процедура обязательного общественного обсуждения была проведена в отношении 292 закупок. Общественное обсуждение госконтрактов стоимостью свыше 1 млрд. рублей является одной из форм общественного контроля и производится на официальном сайте госзакупок (http://zakupki.gov.ru). Началом обсуждения закупки считается дата размещения на сайте планов закупок. Обсуждения завершается за 3 дня до дедлайна, т.е. даты, не позднее которой определение поставщика может быть отменено в соответствии со ст. 36 44-ФЗ. При выявлении нарушений осуществления или ведения закупки общественный контролер размещает на сайте информационное письмо со своими замечаниями, вопросами и предложениями. После получения от заказчика аргументированного ответа, общественный представитель либо соглашается с приведенными доводами, либо продолжает обсуждение до выяснения всех интересующих его вопросов.

В случае, если ответ не получен в течение двух дней (срок установлен согласно Приказу Минэкономразвития России N 578), возникает возможность обжалования закупки в Росфиннадзоре или Федеральной антимонопольной службе (ФАС). Результат обязательного общественного обсуждения может стать причиной внесения изменений в план закупок, план-график, документацию о закупках, а также отменой самой закупки. Приказом Минэкономразвития РФ установлен порядок обязательного общественного обсуждения, включающий в себя 2 этапа. Срок обсуждения в рамках первого этапа не может составлять менее 20 дней с даты размещения заявки. На первом этапе заказчик по полученным замечаниям обязан провести очные публичные открытые слушания, информация о дате, времени и месте проведения которых размещается на официальном сайте. По итогам слушания формируется протокол, которые должен содержать все поступившие замечания и предложения, как со стороны заказчика, так и со стороны контролеров. Второй этап заключается в обсуждении извещений и всей документации по закупке. По окончанию данного этапа на сайте размещается протокол с предложенными замечаниями и ответами на них.

Таким образом, процедура общественного обсуждения помогает снизить коррумпированную составляющую государственных и муниципальных закупок, тем самым оптимизировать расходование бюджетных средств. При очевидных преимуществах общественного контроля в сфере госзакупок стоит отметить, что возможности контроля пока ограничены. Так, по данным ФАС, за 8 месяцев 2015 г. было предоставлено 357 жалоб, из них 25% жалоб признали обоснованными. Однако, применения тех или иных мер, оспаривающих правомерность действий участников госзакупок проблематично. Неточно также указан порядок взаимодействия представителей органов власти с общественными организациями, процедура рассмотрения жалоб, критерии, на основании которых дается ответ. Зачастую общественные организации получают формальный ответ о том, что оснований для внеплановой проверки не установлено.

Причинами ограниченности, несовершенства процедуры общественного контроля могут являться: 1) несогласованность специальных положений о взаимодействии с гражданами и общественными объединениями, механизмы принятия решений по обращениям в действующих административных регламентах. В подавляющем большинстве случаев, административные регламенты устарели или не приведены в соответствии с Законом N 44-ФЗ, содержат общие указания на возможность рассмотрения обращений; 2) отсутствует информация для граждан и общественных контролеров о том, в какой именно контролирующий орган и по какому вопросу можно обращаться в случае обнаружения нарушений.10 Негативное влияние на представление об общественном контроле оказывает трудность с проведением общественного обсуждения госзакупок.

Мониторинг планов-графиков закупок, проведенный Национальной ассоциацией институтов закупок (НАИЗ), показал, что в 40% случаев заказчики не указывают в плане-графике информацию о проведении обязательного общественного обсуждения. Это противоречит требованию Приказа Минэкономразвития и Федерального казначейства от 20.09.2013. Сегодня это основной вид нарушений, связанный с общественным обсуждением госзакупок на этапе планирования. 11 Кроме того, согласно ст. 112 Закона N 44-ФЗ законодательством субъектов РФ и муниципалитетов могут быть установлены иные случаи проведения обязательного общественного обсуждения закупок для обеспечения их нужд и порядок обязательного общественного обсуждения закупок в таких случаях. Однако, к 30 июня 2014 г., всего шесть из 83 субъектов РФ и два муниципалитета снизили порог начальной (максимальной) цены контракта для общественного обсуждения до 500 млн. рублей и до 50 млн. рублей, соответственно.

Таким образом, проанализировав данные о влиянии общественного контроля в сфере государственных и муниципальных закупок на коррумпированность данных мероприятий, можно сделать вывод, что институты общественного контроля пока не оказывают значительного влияния на проведения и результаты госзакупок, однако обладают большим общественным резонансом и потенциалом, имеют тенденции для роста и развития. В этой связи представляется необходимым усовершенствовать механизмы взаимодействия общества и власти в сфере противодействия коррупции и проведении общественного контроля закупок для государственных и муниципальных нужд.

Литература:

1. Гусев М.Г. На что смотрит общественный контролер по госзакупкам // «Руководитель бюджетной организации», 2015, N 4// 30.03.2015г.

2. Сухаенко А.Н. Влияние института общественного контроля на снижение уровня коррупции в сфере закупок // («ЭЖ-Юрист», 2015, N 18-19// 26.10.2015

3. Игнатенкова Е.В. Общественный контроль в сфере закупок: проблемы и пути их решения // «Бюджет», 2015, N 6 4. Кичик К.В. Законодательство России о публичных закупках // «Юстицинформ», 2015 г.

Ганеева Валерия Маратовна