В статье анализируются некоторые аспекты существенных проблем, возникающие при реализации профилактики антикоррупционных мероприятий в сфере государственных и муниципальных закупок. На основании изученныхматериалов по общественному контролю в сфере закупоквыделен ряд проблем, которые оказывают существенное влияние на эффективность общественного контроля.Ключевые слова: коррупционное правонарушение, противодействие коррупции, профилактика, сфера государственных и муниципальных закупок.

Будучи проблемой общегосударственного характера в Российской Федерации, коррупция в государственных и муниципальных закупках находится под пристальным контролем государства, гражданского общества и различных общественных организаций, а также прессы.

Действия, которые могут быть квалифицированы как коррупционные в сфере государственных и муниципальных закупок, характеризуются следующими особенностями:совершаются специальными субъектами (как правило государственными или муниципальными служащими, наделенными широкими полномочиями);совершаются благодаря служебному положению и полномочиям соответствующего должностного лица1;непременно направлены на получение личной выгоды должностным лицом;нарушают законные интересы государства;выполняются должностным лицом умышленно;выполняются в интересах лица, предлагающего должностному лицу предоставление той или иной формы вознаграждения (взятки и т.д.).

На устранение коррупции в сфере государственных и муниципальных закупок направлены как государственные возможности, так и гражданские инициативы. Можно выделить основные направления государственной политики по профилактике коррупционных правонарушений в системе государственных и муниципальных закупок:1)предотвращение и урегулирование конфликта интересов («личностного» и «корпоративного»);2)правовое информирование сотрудников о недопустимости коррупционного поведения;3)недопущение коррупциогенных факторов при правовой экспертизе нормативных правовых актов и их проектов в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд;4)привлечение гражданского общества к проблемам коррупции в сфере закупок, в том числе обязательное общественное обсуждение закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд.

Вопрос предотвращения и урегулирования конфликта интересов при организации конкурсов или аукционов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных имуниципальных нужд является одним из ключевых элементов противодействия коррупции независимо от организационноправовой формы юридического лица.

Так или иначе, гражданское общество становится некоей жертвой преступной коррупционной связи, и потому гражданский контроль в этой сфере приобретает особенно важное значение.Однако, часто имеются отдельные элементы и этапы процедуры государственных и муниципальных закупок, которые недостаточно четко прописаны, могут быть юридически неоднозначно истолкованы или подразумевают принятие субъективных решений.

Так, можно выделить несколько проблем профилактики коррупционных правонарушений в системе государственных и муниципальных закупок:1.Реализация на практике проверки участников закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд на предмет аффилированности и отсутствия судимости. Механизмы реализации данной нормы пока отсутствуют. Комиссия по осуществлению закупок конкретного заказчика не является лицом, которое вправе получать сведения о судимости. Необходимо отметить, что более узкая трактовка понятия конфликта интересов в Федеральном законе от 5 апреля 2013 г. No44ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (Закон о контрактной системе), чем в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. No273ФЗ «О противодействии коррупции», создает ряд коррупционноопасных ситуаций, таких, например, как осуществление должностными лицами государственного заказчика трудовой деятельности в штате организации, являющейся участником закупок.

В соответствии с частью 8 статьи 31 Закона о контрактной системе комиссия по осуществлению закупок лишь вправе проверить соответствие участника закупки указанному требованию2. Совершенно очевидно, что такая норма Закона о контрактной системе является коррупциогенным фактором, предоставляющим заказчику необоснованно широкие пределы для усмотрения.2.Отсутствие контроля за доходами и расходами членов комиссий заказчика. Государственная и муниципальная служба позволяет использовать гораздо большее количество механизмов профилактики коррупционных правонарушений в сфере закупок товаров, работ, услуг.

Так, к примеру, обязанность предоставления сведений о доходах и расходах возложена только на тех служащих (работников), должности которых включены в соответствующие перечни в соответствии с Указом Президента РФ от 18 мая 2009 г. No557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей». Таким образом, не все работники охвачены контролем доходов и расходов, члены комиссий по осуществлению закупок также зачастую не включены в такой перечень.

Отсутствие антикоррупционного правосознания работников, занимающихся закупками и низкий уровень достаточной квалификационной подготовки. Формирование антикоррупционного правосознания работника –одна из главных задач, стоящая перед работодателем. Таким образом, можно вновь вернуться к вопросу об этическом кодексе государственного закупщика, речь о котором поднималась Общественной палатой Российской Федерации еще в 2013 году. На практике часто встречаются ситуации, когда в сфере закупок работает специалист, имеющий недостаточный объем часов обучения, не изучены требуемые разделы и темы обучения в сфере государственных и муниципальных закупок.

Имеет место быть пренебрежение работодателем своевременного направления работника на повышение квалификации.

Можно выделить ряд проблем, которые оказывают существенное влияние на эффективность общественного антикоррупционного контроля в сфере государственных и муниципальных закупок:1)недостаточно активное участие институтов гражданского общества в реализации мероприятий общественного антикоррупционного контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг;2)недостаточно используется потенциал общественныхпалат;3)отсутствие в субъекте РФ необходимого количества аккредитованных экспертов;4)общественный контроль зачастую осуществляют люди, недостаточно компетентные именно в этой сфере или обладающие довольно поверхностными знаниями3.Таким образом, можно говорить, что профилактика коррупционных правонарушений в сфере государственных и муниципальных закупок должна осуществляться постоянно, но при этом быть актуальной тем условиям и сложившимся проблемам, которые существуют в обществе на данный момент.

Такая деятельность должна вестись как на уровне государства, так и «на местах». Организации вне зависимости от их форм собственности и организационноправовых форм, самостоятельно должны разрабатывать и утверждать те мероприятия, которые будут регулировать процесс осуществления закупок.

Н. В. Бойко

В настоящее время происходит становление и развитие института общественного контроля уполномоченных лиц за деятельность органов государственной и муниципальной власти, являющегося неотъемлемой частью функционирования гражданского общества. Наличие такого вида контроля интерпретируется как эффективный институт развивающегося саморегулирующегося гражданского общества, а также как эффективная форма противодействия коррупции в органах государственный власти.

Общественные организации становятся активными участниками политической и правовой среды, тем самым формируя единую функциональную структуру, направленную на борьбу с коррупцией в органах государственной власти. Общественный контроль, как комплекс различных мер по наблюдению и проверке деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, осуществляется гражданами и институтами гражданского общества: СМИ, политическими партиями, общественными объединениями и палатами, общественными союзами и профсоюзами. Контроль является неотъемлемым элементом успешного общественно-государственного развития.

Наиболее широкую область исследования и огласку результаты общественного контроля получают в сфере государственных и муниципальных закупок. Основными задачами государственных закупок в РФ является обеспечение социально-экономического развития государства в целом и удовлетворения государственных нужд в частности. Приоритетность данной области связана с решением проблемы законодательного регулирования прав и обязанностей субъектов в процессе осуществления и организации госзакупок.

Проблемы в этой сфере и необходимость общественного контроля обусловлены рядом факторов: 1) большим объемом денежных средств, выделяемых из бюджета для осуществления закупок на различных уровнях; 2) ростом заинтересованности субъектов предпринимательской деятельности. Это связанно с тем, что контракты с государственными органами позволяют формировать поток денежных средств на длительный период и обеспечивать тем самым стабильное существование; 3) заинтересованностью органов государственной и муниципальной власти в своевременном выполнении работ, качественном оказании услуг и экономии средств, выделяемых из бюджета; 4) общественным интересом, проявляющимся в заинтересованности граждан знать, куда поступают средства от налоговых поступлений. На данный момент область государственных закупок считается одной из самых криминализированных.

По данным Счетной палаты РФ, за 2013 г. было выявлено 500 нарушений на общую сумму 233 млрд. рублей. Самыми популярными нарушениями здесь являлись: размещение заказов на сайте госзакупок с последующим изменением сроков и стоимости работ без достаточных обоснований, размещение заказов без конкурсов, не предъявление заказчиком штрафных санкций к исполнителям работ, произведение оплаты по невыполненным работам и т.д. В свою очередь, региональные контрольно-счетные органы выявили 2 тыс. нарушений на общую сумму 48 млрд. рублей, направив в правоохранительные органы около 460 обращений.7 В 2014 г. Счетной палатой РФ было выявлено около 400 правонарушений на общую сумму 112 млрд. рублей.8 Для внедрения и законодательного закрепления общественного контроля, в 2014 году Президентом РФ были подписаны два Федеральных закона, устанавливающих основы осуществления общественного контроля в различных областях деятельности. Базовым стал ФЗ от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», который описывает организационные и правовые механизмы процесса наблюдения граждан за деятельностью органов государственной власти, местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, а также методы оценки и проверки принимаемых ими решений.

Второй по важности документ – это ФЗ от 21.07.2014 № 256-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования», который непосредственно регулирует деятельность большинства государственных и муниципальных учреждений. Таким образом, выстраивается единая система общественного контроля, целью которой является оценка качества оказания социальных услуг и контроль деятельность органов власти.

В качестве формы регулирования общественного контроля закупок для государственных и бюджетных нужд применяют ФЗ от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» с его изменениями, касающимися всех форм контроля закупок. Так по закону, наряду с финансовым, ведомственным контролем был создан механизм общественного контроля. Данный механизм должен способствовать пресечению коррупционных правонарушений при осуществлении закупок, быть опорой, помощником, как заказчику, так и контролирующим и надзорным ведомствам, т.к. главной гарантией повышения эффективности государственных закупок служит прозрачность и четкость всех процедур, и возможность применения общественного контроля. Однако стоит отметить, что в законе предусмотрены не все ситуации, охватывающие поле данной проблемы, существуют некоторые правовые пробелы, которые не позволяют в полной мере использовать на практике предусмотренные альтернативы и возможности в части организации общественного контроля. Положения, касающиеся общественного контроля закреплены в ст. 102 44-ФЗ. Согласно данной статье общественный контроль в сфере закупок призван решать вопросы, связанные с: • реализацией контрактной системы в сфере закупок; • оказанием содействия по развитию и совершенствованию контрактной системы в сфере закупок;

• предупреждением и выявлением нарушений закона, информированием заказчиков и контрольных органов о найденных правонарушениях. По данным официального сайта закупок, в 2015 году заключено около 2,5 млн. государственных и муниципальных контрактов на общую сумму 3,9 млн. рублей, причем количество контрактов стоимостью свыше 1 млрд. рублей выросло по сравнению с предыдущими годами.9 А согласно ст. 20 44-ФЗ и Письма Правительства РФ от 02.08.2012 N АД-П134450, предусмотрено обязательное общественное обсуждение закупок с начальной (максимальной) ценой контракта свыше 1 млрд. рублей. Так, в 2014 г., по данным Счетной палаты РФ, процедура обязательного общественного обсуждения была проведена в отношении 292 закупок. Общественное обсуждение госконтрактов стоимостью свыше 1 млрд. рублей является одной из форм общественного контроля и производится на официальном сайте госзакупок (http://zakupki.gov.ru). Началом обсуждения закупки считается дата размещения на сайте планов закупок. Обсуждения завершается за 3 дня до дедлайна, т.е. даты, не позднее которой определение поставщика может быть отменено в соответствии со ст. 36 44-ФЗ. При выявлении нарушений осуществления или ведения закупки общественный контролер размещает на сайте информационное письмо со своими замечаниями, вопросами и предложениями. После получения от заказчика аргументированного ответа, общественный представитель либо соглашается с приведенными доводами, либо продолжает обсуждение до выяснения всех интересующих его вопросов.

В случае, если ответ не получен в течение двух дней (срок установлен согласно Приказу Минэкономразвития России N 578), возникает возможность обжалования закупки в Росфиннадзоре или Федеральной антимонопольной службе (ФАС). Результат обязательного общественного обсуждения может стать причиной внесения изменений в план закупок, план-график, документацию о закупках, а также отменой самой закупки. Приказом Минэкономразвития РФ установлен порядок обязательного общественного обсуждения, включающий в себя 2 этапа. Срок обсуждения в рамках первого этапа не может составлять менее 20 дней с даты размещения заявки. На первом этапе заказчик по полученным замечаниям обязан провести очные публичные открытые слушания, информация о дате, времени и месте проведения которых размещается на официальном сайте. По итогам слушания формируется протокол, которые должен содержать все поступившие замечания и предложения, как со стороны заказчика, так и со стороны контролеров. Второй этап заключается в обсуждении извещений и всей документации по закупке. По окончанию данного этапа на сайте размещается протокол с предложенными замечаниями и ответами на них.

Таким образом, процедура общественного обсуждения помогает снизить коррумпированную составляющую государственных и муниципальных закупок, тем самым оптимизировать расходование бюджетных средств. При очевидных преимуществах общественного контроля в сфере госзакупок стоит отметить, что возможности контроля пока ограничены. Так, по данным ФАС, за 8 месяцев 2015 г. было предоставлено 357 жалоб, из них 25% жалоб признали обоснованными. Однако, применения тех или иных мер, оспаривающих правомерность действий участников госзакупок проблематично. Неточно также указан порядок взаимодействия представителей органов власти с общественными организациями, процедура рассмотрения жалоб, критерии, на основании которых дается ответ. Зачастую общественные организации получают формальный ответ о том, что оснований для внеплановой проверки не установлено.

Причинами ограниченности, несовершенства процедуры общественного контроля могут являться: 1) несогласованность специальных положений о взаимодействии с гражданами и общественными объединениями, механизмы принятия решений по обращениям в действующих административных регламентах. В подавляющем большинстве случаев, административные регламенты устарели или не приведены в соответствии с Законом N 44-ФЗ, содержат общие указания на возможность рассмотрения обращений; 2) отсутствует информация для граждан и общественных контролеров о том, в какой именно контролирующий орган и по какому вопросу можно обращаться в случае обнаружения нарушений.10 Негативное влияние на представление об общественном контроле оказывает трудность с проведением общественного обсуждения госзакупок.

Мониторинг планов-графиков закупок, проведенный Национальной ассоциацией институтов закупок (НАИЗ), показал, что в 40% случаев заказчики не указывают в плане-графике информацию о проведении обязательного общественного обсуждения. Это противоречит требованию Приказа Минэкономразвития и Федерального казначейства от 20.09.2013. Сегодня это основной вид нарушений, связанный с общественным обсуждением госзакупок на этапе планирования. 11 Кроме того, согласно ст. 112 Закона N 44-ФЗ законодательством субъектов РФ и муниципалитетов могут быть установлены иные случаи проведения обязательного общественного обсуждения закупок для обеспечения их нужд и порядок обязательного общественного обсуждения закупок в таких случаях. Однако, к 30 июня 2014 г., всего шесть из 83 субъектов РФ и два муниципалитета снизили порог начальной (максимальной) цены контракта для общественного обсуждения до 500 млн. рублей и до 50 млн. рублей, соответственно.

Таким образом, проанализировав данные о влиянии общественного контроля в сфере государственных и муниципальных закупок на коррумпированность данных мероприятий, можно сделать вывод, что институты общественного контроля пока не оказывают значительного влияния на проведения и результаты госзакупок, однако обладают большим общественным резонансом и потенциалом, имеют тенденции для роста и развития. В этой связи представляется необходимым усовершенствовать механизмы взаимодействия общества и власти в сфере противодействия коррупции и проведении общественного контроля закупок для государственных и муниципальных нужд.

Литература:

1. Гусев М.Г. На что смотрит общественный контролер по госзакупкам // «Руководитель бюджетной организации», 2015, N 4// 30.03.2015г.

2. Сухаенко А.Н. Влияние института общественного контроля на снижение уровня коррупции в сфере закупок // («ЭЖ-Юрист», 2015, N 18-19// 26.10.2015

3. Игнатенкова Е.В. Общественный контроль в сфере закупок: проблемы и пути их решения // «Бюджет», 2015, N 6 4. Кичик К.В. Законодательство России о публичных закупках // «Юстицинформ», 2015 г.

Ганеева Валерия Маратовна