Введение

В последние 70 лет лишь небольшой группе стран удалось совершить «экономическое чудо»: добиться быстрого экономического роста – более 7% годовых на протяжении 15–30 лет. Среди них пять «восточноазиатских тигров» и Малайзия, отстававшие страны Западной Европы (Испания, Греция, Ирландия) и разрушенные войной европейские экономики (Франция, Германия). Несмотря на радикальные различия почти все эти страны, стремясь постепенно построить современные рыночные механизмы, проводили институциональные реформы по единым принципам. Более точно, они формировали институциональные траектории, содержавшие ряд аналогичных промежуточных институтов2 .

Важнейшими из них являются индикативное планирование и генеральное (федеральное) агентство развития (ФАР), национальная инновационная система, нацеленная не столько на создание инноваций, сколько на заимствование более передовых технологий и методов хозяйствования, а также система финансирования широкомасштабных проектов. Финансовые системы успешных догоняющих стран характеризовались существенными общими чертами.

В  частности, они опирались преимущественно на  банковскую систему, а не на финансовые рынки, банки имели более тесные связи с  кредитуемыми фирмами, нежели это принято в  развитых странах, политика центральных банков синхронизировалась с макроэкономической и промышленной политикой правительств и, как правило, была направлена на поддержание заниженного реального курса отечественной валюты. Настоящая работа опирается на гипотезу о том, что отмеченное совпадение институциональной структуры объясняется особенностями целей, а также технологических, институциональных и культурных ограничений в странах догоняющего развития. Для передовых стран улучшение качества жизни – сложная многокритериальная задача, решение которой требует затратного поиска инноваций; возможности планирования здесь весьма ограничены. Для сильно отстающей экономики качество жизни тесно связано с ВВП на душу населения, а основной путь его повышения, как показал ещё А. Гершенкрон, – заимствование технологий и методов хозяйствования. Относительная простота формулировки цели и наличие информации об основных путях её достижения обусловливают принципиальную возможность эффективного планирования и определяют другие указанные выше институциональные особенности стран экономического чуда. Ниже рассмотрен их опыт в свете сформулированной гипотезы и на его основе намечены принципы проведения институциональной реформы в России с учётом специфики российской экономики, нынешнего состояния российских институтов и гражданской культуры.

Две концепции догоняющего развития

Для понимания дебатов о  путях реформирования российской экономики, длящихся уже четверть века, целесообразно различать два типа институтов – институты конкурентного рынка (ИКР) и институты догоняющего развития (ИДР). К первому типу я отношу институты, обеспечивающие высокое качество конкурентной среды – защиту прав собственности, антимонопольное регулирование, низкие барьеры входа на рынок, низкий уровень коррупции и  т.  п. Для их эффективного функционирования необходим высокий уровень гражданской культуры. Институты второго типа являются промежуточными. Их назначение – обеспечивать быстрый экономический рост в  условиях культурных, институциональных и  технологических ограничений, характерных для развивающихся стран. Одновременно они смягчают эти ограничения, создавая условия для собственной модификации, приспособленной к  новым условиям.

Таким образом, ИДР используются как кирпичики для построения институциональной траектории, обеспечивающей переход к развитой экономике с высококачественными институтами первого типа. Среди ограничений, которые приходится учитывать и преодолевать в этом процессе, наиболее инерционными являются характеристики гражданской культуры. Патернализм, пассивность, неуважение к  закону, низкий уровень обобщённого доверия, короткий горизонт принятия решений, боязнь риска и неопределённости, неумение сотрудничать – эти черты несовместимы с институтами конкурентного рынка, обеспечивающими эффективность современных передовых систем. Как показывает опыт, попытки радикально улучшить ИКР при указанных ограничениях оказываются малоэффективными.

Тем не менее, эта точка зрения всё ещё находит влиятельных сторонников в  России [см., в  частности: Акиндинова и др., 2016]1 . Их рецепты сводятся к приватизации государственной собственности и снижении «нагрузки на бизнес» за счёт сокращения социальных расходов. Особые надежды авторы возлагают на внедрение накопительной пенсионной системы и  увеличение пенсионного возраста, рассматривая эти механизмы как «институты длинных денег» [там  же, с. 24]. При этом игнорируется опыт десятков стран, проводивших подобные реформы и не добившихся успеха. В частности, в результате введения накопительной системы в латиноамериканских странах значительная часть работников перешла в  теневой сектор [см. обсуждение и  ссылки: Полтерович. Проблема формирования…, 2012].

Концепция шокового улучшения институтов рынка не  учитывает также, что в развивающихся экономиках некоторые виды провалов рынка играют особенно важную роль. В результате низкого уровня обобщённого доверия, короткого горизонта принятия решений и боязни риска фирмы неохотно идут на долгосрочные вложения. Короткий горизонт приводит к серьёзным ошибкам. Так, неудача диверсификации российской экономики в 2000-х гг. во многом вызвана тем, что рыночные сигналы направляли инвестиции преимущественно в добывающий сектор. При принятии решений наряду с «временным горизонтом» большое значение имеет «технологический горизонт».

Устойчивое догоняющее развитие базируется на  совершенствовании технологий. В  простейших случаях освоение новой технологии в одной из вершин производственного графика не  предполагает изменения технологий в  смежных вершинах. Однако такие варианты редко приводят к быстрому росту производительности. «Прорывные» проекты обычно требуют одновременного технологического совершенствования цепочки смежных производств. Чтобы обойти эту трудность, при формировании новых или существенно обновлённых отраслей чаще всего опираются на импортные материалы и оборудование, а также на внешний спрос; замещение импорта и переключение на внутренние поставки продукции происходят постепенно, со значительным лагом. Ускорение этого процесса, равно как и преодоление возможных трудностей, связанных с импортными закупками и ограниченностью внешнего спроса, возможно лишь на  основе широкомасштабных проектов, которые редко возникают даже в  развитой рыночной среде. Такие проекты требуют координации многих игроков, предполагающей высокий уровень взаимного доверия, достаточно длинный горизонт принятия решений, надёжную систему кредитования. Для реализации подобных проектов в развивающейся экономике, где указанные предпосылки отсутствуют, необходимы специальные промежуточные институты, обеспечивающие координацию под эгидой государства, и прежде всего – индикативное планирование.

Система национального планирования и Федеральное агентство развития

Практически все страны «экономического чуда» в той или иной форме использовали индикативное планирование. Оно не  только способствовало преодолению упоминавшихся выше провалов рынка, но и существенно влияло на  массовую культуру. Вот что писал об  индикативном планировании его создатель француз Пьер Массе: «План вырабатывается посредством согласованных усилий представителей экономических и общественных сил: гражданских служащих, менеджмента (сельскохо-зяйственного, промышленного, коммерческого), профсоюзов и работников. Это сотрудничество обеспечивает более когерентные прогнозы и  решения и  создаёт ощущение единства, способствующее выполнению плана» [Masse, 1965]. В настоящее время в ряде успешных экономик существуют системы индикативного планирования – в Ирландии, Китае, Индии, Малайзии, в Саудовской Аравии. Ведомства, ответственные за этот процесс, обычно стремятся вовлечь в него бизнес – ассоциации, представителей гражданского общества, инициируют публичные обсуждения с тем, чтобы поднять уровень доверия

к намечаемым преобразованиям, а значит, и к соответствующим институтам власти. Как показано, например, в  докладе «Does Trust Promote Growth?» [Horváth, 2012], укрепление доверия ускоряет экономический рост. Каждая из существующих ныне в разных странах систем национального планирования представляет собой тот или иной вариант синтеза двух базовых механизмов: универсального и программного планирования [Полтерович, 2015]. Первое, реализуемое обычно в форме индикативного планирования, нацелено на  ускоренное сбалансированное развитие отраслей и  регионов за  счёт широкомасштабных инвестиционных проектов; оно требует формирования иерархии специализированных институтов планирования. Второе, распространённое в виде программного бюджетирования, использует для стимулирования развития относительно небольшое число программ, направленных на решение ключевых народнохозяйственных проблем; программы разрабатываются и реализуются министерствами и  ведомствами, осуществляющими также и  текущее управление. Национальное планирование в развивающихся странах тяготеет к первому типу, а в развитых – ко второму. В России одновременно формируются системы обоих типов, причём два этих процесса не  связаны друг с  другом. Элементы индикативного планирования фактически содержатся в целом ряде законодательных актов, важнейшими из которых являются Федеральный закон от 20.07.1995 № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социальноэкономического развития Российской Федерации» и  Федеральный закон Российской Федерации от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Закон вводит элементы скользящего планирования, указывает на необходимость согласования планов и прогнозов на федеральном и региональном уровнях. Он предусматривает также вовлечение в процесс стратегического планирования граждан и хозяйствующих субъектов, объединений профсоюзов и работодателей, общественных и  научных организаций. В  июле 2016 г. в  закон внесено важное дополнение (статья 18.1.) о  формировании стратегии научнотехнологического развития Российской Федерации.

Одновременно с  формированием системы планирования универсального типа в  России создаётся система программного бюджетирования. В 2007 г. горизонт бюджетирования увеличился с одного до трёх лет. Принят ряд документов, регламентирующих составление и оценку государственных программ [Хрусталёв и др., 2013, с. 49–78]. Основная задача национального планирования – инициация и отбор широкомасштабных проектов модернизации производства с  последующим контролем их реализации. Для её решения требуется согласованная работа многих министерств и  ведомств. Поэтому практически во  всех успешных догоняющих экономиках эту работу возглавляла структура, подчинявшаяся непосредственно главе правительства: Генеральный комиссариат по планированию при Правительстве Франции, MITI в Японии, Совет по планированию в Ирландии и т. п. Интересы министерств не совпадают, и в условиях жёсткой административной конкуренции без такого органа трудно добиться концентрации усилий, необходимых для обеспечения быстрого роста.

России необходимо завершить формирование смешанной системы национального планирования (СНП), интегрирующей планирование и  бюджетирование и  включающей итеративное формирование кратко-, средне- и  долгосрочных планов на  региональном и  федеральном уровнях. Нужно упразднить избыточные документы, разработать единую методологию составления стратегий и  прогнозов и  распределения средств между статьями бюджета. Необходимо создать специальное агентство, подчинённое непосредственно Председателю Правительства Российской Федерации. Назовём его Федеральным агентством развития (ФАР)1 . В качестве региональных отделений ФАР можно использовать уже существующие в большинстве регионов агентства развития (РАР), реорганизовав их подходящим образом. РАР, таким образом, окажутся одновременно подчинёнными и  ФАР, и  региональным администрациям. Необходимо использовать модельный аппарат формирования прогнозов и оценки планов, опирающийся на современные методы представления данных и проведения расчётов (матрицы социальных счётов, вычислимые модели общего равновесия, эконометрические модели). Ещё раз подчеркнём, что в основе нашего подхода лежит нестандартное понимание «единицы планирования», в качестве которой рассматривается не фирма, а крупный проект. Это позволит преодолеть «проклятие размерности»: в условиях рыночной экономики представляется маловероятной возможность наладить эффективное взаимодействие со  всеми даже относительно крупными фирмами. Задача планирования понимается нами как составление рационального динамического портфеля проектов, согласованного с финансовыми ограничениями и влияющего на параметры производственной системы.

Должны быть предусмотрены различные формы государственной поддержки запланированных проектов (см. ниже), однако, как правило, участие государства не  должно быть доминирующим. Доля бюджетных средств, расходуемых на поддержку планов и состав планируемых показателей, также как и функции ФАР должны сокращаться по мере сближения России с передовыми странами по уровню технологий. Необходимость государственного органа, занимающегося отбором проектов и  независимого от  министерств, видимо, осознана в  российских правительственных структурах. Об  этом свидетельствует создание 30 июня 2016 г. Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам, «образованным в целях обеспечения взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, научных и других организаций при рассмотрении вопросов, связанных со стратегическим развитием Российской Федерации и  реализацией приоритетных проектов» [Указ Президента…, 2016]. Однако, пока что Совет можно в лучшем случае рассматривать как первый шаг к созданию ФАР. Совет

не располагает самостоятельной структурой, которая занималась бы систематической работой по инициации, формированию и отбору широкомасштабных проектов и разработкой планов на их основе. Большая часть задач, которые должна решать такая структура, даже не поставлена. Задачи согласования вынесены на уровень вице-премьеров и ведущих министров, имеются серьёзные сомнения в возможности эффективного решения спорных вопросов. Первый «пакет» проектов предлагается посвятить здравоохранению, образованию, жилищному строительству и  вопросам жилищно-коммунального хозяйства. А  задачи модернизации промышленности упоминаются лишь мельком.

Управление государственной собственностью

Один из наиболее популярных аргументов в пользу приватизации – коррумпированность госчиновников. Этот аргумент, однако, несостоятелен по нескольким причинам. Во-первых, чиновники являются представителями той самой культуры, которая доминирует в обществе и к которой принадлежат и предприниматели, и менеджеры. Коль скоро и для них характерны неуважение к  закону и  склонность к  присвоению ренты, не  ясно, почему это не должно сказываться после приватизации. Во-вторых, коррумпированность и неэффективность правительства неизбежно влияют на процесс приватизации, который предоставляет особые возможности для присвоения ренты. В-третьих, государственные предприятия могут служить важным инструментом промышленной политики, обеспечивая формирование новых отраслей, освоение новых технологий и  методов хозяйствования. Опыт быстро развивавшихся стран подтверждает эти соображения. Так, в  Корее в  период быстрого роста наблюдалась высокая коррупция. При этом государственные инвестиции, включая бюджет, в  госпредприятия и предприятия, контролируемые государством, составляли в 1963–1979 гг. в среднем чуть меньше 38% всех инвестиций [Kim, 1991, Table 3-1]. Более того, государство существенно ограничивало область принятия решений частных предприятий. Например, в той же Корее в 1966 г. около 40% всех трансакций подвергались государственному ценовому контролю в той или иной форме [Kim, 1991, section 3B]. Опыт показывает, что снижение роли государства в экономике следует осуществлять постепенно по мере накопления рыночных компетенций и  совершенствования массовой культуры. При этом каждый акт приватизации или национализации должен сопровождаться детальным обоснованием [Полтерович, 2013].

Национальная инновационная система: эффективное заимствование

Согласно  А.  Гершенкрону, развивающиеся страны имеют шанс догнать развитые благодаря «преимуществу отсталости»  – возможности заимствовать технологии и методы хозяйствования, изобретённые и доказавшие свою эффективность в более передовых странах. Однако эта возможность не реализуется автоматически, для её осуществления необходимы система соответствующих институтов и продуманная экономическая политика [World Bank, 2008].

Говоря о политике заимствования, следует иметь в виду следующие процессы и  инструменты, позволяющие влиять на  абсорбционную способность страны (Полтерович. Проблема формирования…, 2009]: – Регулирование импорта нового оборудования и технологий, покупка лицензий и тарифная политика. – Регулирование прямых иностранных инвестиций в отечественную экономику и за рубеж, а также правила формирования совместных предприятий. – Стимулирование аутсорсинга. – Освоение новых методов организации производства в  результате конкуренции на мировом рынке. – Взаимодействие с зарубежными специалистами: обучение и стажировки за рубежом, приглашение зарубежных преподавателей, совместные исследования. – Предотвращение утечки мозгов, стимулирование возвращения соотечественников, получивших образование или опыт работы на Западе. – Участие государства в приобретении патентов. – Поощрение научных исследований, посвящённых выявлению наиболее эффективных направлений заимствования (см. раздел 7). – Стимулирование диффузии технологий  – передачи технологий российскими фирмами друг другу. Опыт стран экономического чуда подтверждает решающую роль заимствований [см., например: Odagiri, Gotō, 1996]. В этой связи пристального внимания заслуживает вопрос о прямых иностранных инвестициях. Как показывают многочисленные исследования, их влияние на рост экономики страны-реципиента неоднозначно. Этим можно объяснить политику Японии, которая, начав экономический спурт в середине 1950-х, осуществляла жёсткий государственный контроль прямых иностранных инвестиций вплоть до конца 1960-х гг.

При этом в 1956–1963 гг. иностранные инвесторы обязывались вкладывать в японскую экономику полученную прибыль и выручку от продажи собственности на территории Японии [Odagiri, Gotō, 1996, p. 40]. Для того чтобы интенсифицировать процесс технологического обновления, японское правительство поддерживало создание временных исследовательских ассоциаций фирм из какой-либо одной или смежных отраслей; фирмы объединялись, чтобы осваивать новые технологии, создавая общие лаборатории или выполняя разные подтемы совместного проекта. Значительная часть правительственных грантов и субсидий направлялась на поддержку исследовательских ассоциаций [Odagiri, Gotō, 1996, pp. 52–56]. Благодаря такому механизму диффузия заимствованных или вновь созданных технологий осуществлялась без дополнительных издержек. Разумеется, по мере приближения к передовой технологической границе все успешные страны постепенно переходили на инновационный путь развития, который, впрочем, не исключает заимствования [см. ссылки: Полтерович, 2009; современный обзор литературы: Benhabib, Perla, Tonetti, 2014]. В странах экономического чуда стратегия заимствований на  определённом этапе сопрягалась с  политикой стимулирования экспорта. Это позволяло экспортёрам осваивать новые технологии, не дожидаясь появления внутреннего спроса на  соответствующую продукцию, и  лишь постепенно

расширять внутренние продажи. К сожалению, сегодня вследствие политических ограничений этот подход не может быть использован в полной мере. Поэтому особое значение приобретают комплексные проекты, предусматривающие развитие внутреннего спроса на новую продукцию и распространение опыта, приобретённого той или иной фирмой, на всю страну. Институты развития должны быть ориентированы на решение этой задачи. Высокая дифференциация российских фирм по уровню технологий [Кузнецов, 2014] создаёт возможность реализации этой политики. Без комплексных проектов и активной диффузии успешное импортозамещение вряд ли возможно. Основой такой системы на региональном уровне могло бы стать налаженное взаимодействие в  цепочке: региональные администрации  – региональные агентства развития – ассоциации бизнеса – фирмы1 . Региональные агентства развития распространены по  всему миру. Сейчас в  России их более 60, они присутствуют в  подавляющем большинстве регионов. Около 40% всех промышленных предприятий входят хотя бы в одну ассоциацию [Кузнецов, 2014, с. 77]. Таким образом, есть основания рассчитывать на успешную реализацию этой идеи.

Формирование современного сектора науки и совершенствование человеческого капитала

Развитие НИС и системы планирования требует формирования современного сектора науки, содержащего все необходимые промежуточные звенья между фундаментальными и прикладными исследованиями: академические институты, университетские исследовательские центры, отраслевые НИИ, исследовательские отделы крупных фирм. Наряду с НИС и системой планирования необходима масштабная программа совершенствования человеческого капитала. Россия, как и многие развивающиеся страны, испытывает острый дефицит высококвалифицированных кадров, усугубляемый утечкой мозгов. Между тем проводимые в настоящее время реформы образования и науки не только не способствуют решению проблемы, но усугубляют положение. В нынешнем виде – это ещё одна попытка наивной трансплантации американских институтов, заведомо обречённая на  провал. В  наших условиях нет оснований рассчитывать на то, что университеты станут эффективными центрами фундаментальных исследований, заменив РАН, и одновременно главными проводниками их результатов в  производство (одна из  причин  – высокая преподавательская нагрузка). Продолжение этой политики обрекает на  неудачу любую долгосрочную модернизационную программу. Задача университетов  – обеспечить экономику кадрами высокой квалификации. Для разработки проектов модернизации необходима сеть отраслевых исследовательских и проектно-конструкторских институтов. Такие сети существуют в Швеции, Норвегии, Дании, Финляндии, Германии, где «компании обычно кооперируются с институтами, когда нуждаются в непосредственно применимых знаниях, и с университетами, чтобы получать человеческие ресурсы» [Arnold et al., 2007].

Реформа академической науки зашла в  тупик. Вместо обещанного освобождения от  хозяйственных забот и  бюрократической работы, академические институты тонут в потоках отчётности. К тому же политика «двух ключей» оказалась нереализуемой из-за стремления чиновников управлять наукой и пассивности президиума РАН. Необходима новая реформа Академии, нацеленная на привлечение молодых кадров, и переподчинение ФАНО обновлённому президиуму. Неэффективной и очень затратной оказалась реформа образования, проводимая вот уже более пятнадцати лет. Одна из  важнейших причин неудачи – наивные представления о возможностях «свободного рынка». Реформаторы полагали, что введение платности образования должно улучшить его качество благодаря конкуренции между вузами и  более тщательному выбору образовательных учреждений абитуриентами. Обнаружилось, однако, что важную роль на рынке образовательных услуг играет «престижное потребление»: значительная часть выпускников школ стремятся к  получению не  качественного высшего образования, а лишь документа о нём. В 1990-х рынок ответил на такой спрос массовым возникновением образовательных учреждений, фактически торгующих дипломами. Простота их получения привлекла на этот рынок новых потребителей1 . Возникшее неэфективное равновесие – институциональная ловушка – поддерживается ещё и принципом «деньги следуют за студентом», благодаря которому многие вузы готовы снижать требования, принимая слабых абитуриентов и не исключая явно неуспевающих студентов. Дополнительным фактором «плохого равновесия» явилась крайне низкая зарплата преподавателей, обусловившая старение преподавательского корпуса и медленное обновление программ обучения. Описанные процессы сопровождались и  поддерживались снижением качества школьного образования, также обусловленным низкими зарплатами преподавателей и ошибочными реформами, прежде всего, неумелым внедрением ЕГЭ. Реформаторы проигнорировали обширный опыт других стран [см. анализ и ссылки: Полтерович. Проектирование реформ…, 2012] и вынуждены в течение многих лет бороться с «неожиданными» негативными эффектами. Падение качества школьного образования убедительно демонстрируют следующие данные [Клячко, 2013, с. 25]. Доли школьников, получивших при сдаче ЕГЭ двойки по  русскому языку и  математике, выросли, соответственно, с 7,9% и 20% в 2006 г. до 11,2% и 23,5% в 2008 г. В 2009 г. власти были вынуждены резко снизить требования по обоим экзаменам. Система образования в России нуждается в реформировании. Разумеется, надо продолжить повышение зарплаты преподавателей и расширять возможности получения дошкольного и  школьного образования. Кроме того, в повестку дня целесообразно включить следующие предложения: а) предоставление права всем вузам определять проходной балл как взвешенную сумму собственных экзаменов и ЕГЭ. При этом взвешивающие коэффициенты должны выбираться самостоятелно в рамках установленных для каждого вуза ограничений; б) модернизация программ обучения; в) расширение возможностей повышения квалификации преподавателей (курсы повышения квалификации, командировки в лучшие российские и зарубежные образовательные учреждения); г) закрытие образовательных учреждений крайне низкого качества на основе анонимной экспертизы их программ и классных занятий. Важный аспект проблемы совершенствования человеческого капитала  – адекватная реакция системы образования на  изменение структуры потребностей. В связи с этим необходимы система непрерывного образования и постоянный мониторинг рынка труда [Денисова, 2010].

Валютный курс как инструмент промышленной политики и проблема инфляции

Политика поддержания низкого реального валютного курса, стимулирующая экспорт и  импортозамещение, была обычной практикой для успешных восточноазиатских экономик в  1960–1990 гг. [Page, 1994, p. 239]. Старается придерживаться её и  современный Китай. Несмотря на связанные с ней издержки, при высоких уровнях коррупции и лоббирования, не регулируемого на законодательном уровне, она оказывается эффективнее селективных методов промышленной политики, таких как тарифное регулирование. В  статье «Валютный курс, инфляция и  промышленная политика» [Полтерович, Попов, 2016] приведены аргументы в пользу проведения этой политики в современной России. Эта политика, вообще говоря, противоречит установке на  таргетирование инфляции, провозглашаемой Банком России. В  качестве цели и  Банк России, и А. А. Кудрин называют рост цен не более 4% в год.

Однако эта цель никак не обоснована и на самом деле не имеет под собой достаточных оснований. Хорошо известно, что слишком низкая инфляция, как и очень высокая, неблагоприятна для роста. Значит, связь между инфляцией и ростом носит пороговый характер. Многочисленные исследования [см. ссылки: Полтерович, 2006; Полтерович, Попов, 2016] показали, что для развивающихся стран порог выше, чем для развитых. Численные оценки разнятся, но большинство авторов получают величину около 10% годовых или выше. Большая часть успешных экономик начинала быстрый рост при двузначной инфляции; её последующее снижение было результатом экономического роста. Если не ставить задачу непременного снижения однозначной инфляции, то теряет смысл и вторая задача, провозглашаемая А. А. Кудриным как центральная – снижение дефицита госбюджета до 1%. Нет никаких оснований полагать, что даже значительно больший временный дефицит несовместим с  экономическим ростом. А  вот сокращение расходов госбюджета, предлагаемое как основной сценарий, может надолго заблокировать экономический рост.

Сочетание частно-государственного партнёрства и проектного финансирования

Особое значение в процессе планирования имеет тщательная и всесторонняя оценка эффективности проектов. С этой целью в рамках ФАР должна быть создана группа профессиональных консультантов и  разработана единая методика оценивания, обеспечивающая сопоставимость эффектов для разнородных проектов (насколько это возможно). Должны быть введены стандарты независимой экспертизы. Только при условиях высокой эффективности целесообразно применение льготных процентных ставок при финансировании проектов. С другой стороны, ограничения на рост кредитной массы не должны быть слишком жёсткими, не следует препятствовать финансированию заведомо эффективных проектов. Финансирование запланированных проектов может осуществляться по разным схемам, и роль государства может варьировать от 100-процентного покрытия расходов до частичных гарантий по кредитам. Одной из наиболее привлекательных схем является, на наш взгляд, модель частногосударственного партнёрства в  сочетании с  проектным финансированием. В последние пятнадцать лет эта модель получила распространение в  западных странах, где, впрочем, она используется преимущественно для инфраструктурных проектов [Йескомб, 2015; Delmon, 2015]. Однако в принципе ничто не мешает применять её и для проектов модернизации производства. Сотрудничество государства и банка при оценке и контроле проекта может существенно снизить риски, а основной принцип – погашение кредита за счёт прибыли от проекта – позволит гибко регулировать кредитную массу в стране.

Политика низкого неравенства

Как отмечает Джон Пэйдж [Page, 1994, p. 222] быстро развивавшиеся страны Юго-восточной Азии совмещали быстрый устойчивый рост с очень низким уровнем неравенства. Низкое неравенство создаёт условия для быстрого роста в силу ряда причин. Во-первых, оно способствует социальному миру, обеспечивая при прочих равных условиях относительно низкую долю бедного населения и создавая ощущение справедливости системы, «легитимности правил и  институтов». Тем самым облегчается сотрудничество государства, бизнеса и  общества. Во-вторых, меньшая дифференциация доходов при прочих равных условиях ассоциирована с более низким уровнем коррупции [You, Sanjeev, 2005], что особенно важно при недостаточно развитой гражданской культуре. В-третьих, низкое неравенство способствует увеличению спроса на  отечественные товары, поскольку наиболее состоятельные потребители ориентированы на  импорт. Разумеется, неравенство не должно быть чрезмерно низким, чтобы не подавить стимулы к труду.

Основные направления предстоящей институциональной реформы в России

Проведённый в работе анализ приводит к гипотезе о том, что задачу догоняющего развития нельзя решить, используя лишь стандартные инструменты экономического регулирования. Необходима перестройка всей системы институтов, обеспечивающая формирование и реализацию широкомасштабных проектов модернизации. Опыт стран экономическо-го чуда и анализ институциональных особенностей России подсказывает следующие основные направления такой перестройки1 : – модернизация административного управления: формирование в  верхнем эшелоне власти команды единомышленников (вместо структуры, основанной на  принципе «сдержек и  противовесов»); включение в  систему управления представителей бизнеса и  общества; оценка деятельности высших администраторов по  их вкладу в  обеспечение роста (а не по степени лояльности); региональная децентрализация; – формирование системы национального планирования, основанной на взаимодействии государства, бизнеса и общества, для итеративной разработки и согласования целевых программ, кратко-, средне- и долгосрочных планов2 ; – повышение абсорбционной способности страны и  формирование НИС для заимствования технологий с постепенным переходом к инновационному развитию; – развитие сектора науки и  отладка эффективного взаимодействия в цепочке: фундаментальная наука – отраслевая наука – институты развития + исследовательские отделы крупных фирм. Университеты и система непрерывного обучения должны обеспечить эту цепочку кадрами высокой квалификации. Обновление и восстановление РАН; – реформа системы образования: предоставление права всем вузам определять проходной балл как взвешенную сумму собственных экзаменов и ЕГЭ; модернизация программ обучения; расширение возможностей повышения квалификации преподавателей; закрытие образовательных учреждений крайне низкого качества на основе анонимной экспертизы их программ и классных занятий; развитие системы непрерывного образования и постоянный мониторинг рынка труда; – создание системы, сочетающей механизмы бюджетного финансирования, частно-государственного партнёрства и проектного финансирования запланированных проектов. Формирование временных объединений (ассоциаций) фирм и  выделение им средств на  конкурсной основе для разработки модернизационных проектов; – создание Федерального агентства развития, подчинённого непосредственно главе Правительства Российской Федерации, для управления системой национального планирования, НИС и для проведения институциональных реформ; – модернизация управления госсобственностью: формулировка миссии для каждого госпредприятия, масштабная продажа и покупка акций только на основе соответствующих проектов-обоснований; – изменение политики Банка России: ориентация на рост, а не на снижение однозначной инфляции. Поддержание стабильного низкого реального курса рубля за счёт накопления резервов и (или) снижения ключевой ставки;

– сокращение неравенства доходов за счёт прогрессивного налогообложения и акцизов на предметы роскоши; – формирование национальных строительно-сберегательных касс, региональных и корпоративных программ помощи работникам в приобретении жилья1 ; – постепенное совершенствование институтов рынка по мере улучшения гражданской культуры и уровня благосостояния. Разумеется, этот список не претендует на полноту. Кроме того, каждый из перечисленных разделов программы нуждается в детальной разработке с учётом нынешнего состояния российских институтов и гражданской культуры. Важно отметить, что предлагаемый проект нигде не предусматривает шоковой терапии. В основных своих пунктах он требует завершения уже начатых преобразований, что повышает его шансы на успех.

О программах Столыпинского клуба и А. А. Кудрина

Описанная выше программа развивает проект институциональной реформы, предложенный в статьях В. М. Полтеровича [2009; 2010] и в монографии «Стратегия модернизации российской экономики» [Полтерович (отв. ред.), 2010]. В этих работах и в ряде последующих публикаций автора речь шла о  формировании Системы интерактивного управления ростом (СИУР); предыдущий раздел по  существу уточняет структуру и функции этой системы. Программа Столыпинского клуба «Экономика роста» [2015] содержит ряд аналогичных предложений. Однако между предлагаемым нами подходом и  «Экономикой роста» имеются важные различия, которые хотелось бы подчеркнуть в надежде, что приведённые ниже комментарии будут в дальнейшем учтены разработчиками: а) индикативное планирование отнюдь не сводится к «электронной системе», основной задачей которой является прогноз, как можно понять из текста программы. Это механизм инициации и отбора крупных проектов, а также мощный инструмент улучшения условий ведения бизнеса – укрепления доверия, снижения неопределённости, увеличения горизонта принятия решений и согласования интересов; б) использование предлагаемого в  программе показателя прироста числа высокопроизводительных рабочих мест2 в  качестве основного критерия эффективности, на мой взгляд, некорректно по трём причинам. Во-первых, этот показатель не учитывает издержки на создание рабочих мест. Во-вторых, он стимулирует «дробление» наиболее эффективных рабочих мест: иметь два рабочих места выгоднее, чем одно место, производящее больший объём добавленной стоимости. В-третьих, этот критерий даёт преимущество фирмам с очень низким числом рабочих мест;

в) нет оснований считать, что у  нас в  ближайшее время главными драйверами роста могут стать малые и средние предприятия. Опыт стран экономического чуда и данные опросов российских предприятий показывают, что заимствования лучше удаются крупным фирмам, а сотрудничество с ними является важным фактором стабильного развития МСБ; г) сложилось мнение, что «Экономика роста» предлагает в качестве панацеи увеличение денежной массы. Такое понимание надо исключить. Возможно, причина не  только в  выступлениях некоторых членов Столыпинского клуба, но и в том, что предлагаемая схема финансирования проектов никак на связана с процессом их отбора в рамках системы планирования; ссылка на  проектное финансирование в  наших условиях не выглядит надёжной гарантией эффективности проектов; д) программу необходимо дополнить разделами, посвящёнными НИС, сектору науки и образования, проблемам приватизации. В наших нынешних условиях следует особенно подчеркнуть актуальность заимствований и рассмотреть соответствующие механизмы; политика стимулирования инноваций, на которые, увы, отсутствует спрос, ведёт в никуда, порождая подтасовки и неэффективность; е) ряд предложений программы не согласованы друг с другом. Например, справедливо отвергая снижение инфляции как генеральную цель, авторы провозглашают необходимость рыночной ставки по  кредитам в 4–5%, что не имеет смысла для неприоритетных проектов при инфляции более 4%; именно такого темпа предлагает добиваться А. А. Кудрин. Не ясно, зачем нужен предлагаемый авторами налог на  кредиты в иностранной валюте: именно такие кредиты позволяют финансировать закупки зарубежного оборудования без риска инфляции.

Следует отметить, что и программа А. А. Кудрина, и программа Столыпинского клуба содержат ряд одних и тех же методологических ощибок. На одну из них указал П. А Минакир: обе программы предусматривают достижение сбалансированности бюджета за счёт населения, что приведёт к  сокращению спроса на  товары и,  значит, к  торможению роста [Минакир, 2016]. Снижение благосостояния обычно влечёт за  собой усиление социальной напряжённости, рост преступности, увеличение теневой экономики и,  значит, ухудшение институционального климата и  уменьшение собираемости налогов. Но ведь это лишает программу Кудрина единственного предлагаемого в ней средства инициации роста и сводит на нет один из главных источников роста, указанный в программе Столыпинского клуба, – снижение теневого производства. Таким образом, обе программы игнорируют важнейшее требование к любой реформе: необходимость формирования позитивных институциональных ожиданий. Обе программы не  используют для обоснования своих положений достижения экономической науки, включая исследования стратегий догоняющего развития в успешных странах. Тем самым их противостояние превращается в  «борьбу мнений». Одно из  негативных последствий этого – некорректные сопоставления России с развитыми странами. Обе программы делают ставку на инновационное развитие, игнорируя тот факт, что отсутствие «спроса на инновации» в России типично для той стадии технологического и институционального развития, на которой находится российская экономика.

Соответственно, ни одна из программ не придаёт должного значения решающему фактору выхода из стагнации – формированию эффективных широкомасштабных проектов заимствования и диффузии технологий. На нынешнем этапе именно эта цель должна лежать в основе всех институциональных преобразований. Как показывает опыт, она вряд  ли достижима за  счёт одних только материальных стимулов. Чтобы преодолеть недоверие и  запустить процесс, государство должно стать инициатором и участником таких проектов. Говоря об общих недочётах, нельзя не подчеркнуть и принципиальное различие обсуждаемых программ. Реформы, предлагаемые Кудриным, нацелены исключительно на улучшении институтов конкурентного рынка. Опыт свидетельствует о том, что подобная стратегия имеет мало шансов на успех. Программа Столыпинского клуба, не отрицая важности ИКР, базируется на совершенствовании институтов догоняющего развития и потому более перспективна

Заключение

Выше была сделана попытка объединить и  развить идеи институциональной реформы в России, описанные в монографии «Стратегия модернизации…» [Полтерович (отв. ред.), 2010] и в ряде последующих работ автора на основе анализа институтов в странах экономического чуда. Каждая из представленных выше идей нуждается в детальной разработке. Достаточно полная их реализация потребует, вероятно, 3–5 лет. Следует, однако, спроектировать реформу так, чтобы позитивные сдвиги можно было бы наблюдать в течение первого же года.

Такой эффект возможен. Хорошо известно, например, что сам процесс составления планов, если он осуществляется не  специально нанятыми для этой цели фирмами, а  самими исполнителями, заставляет их по-новому взглянуть на  рутинные процессы производства, стимулирует поиск новых решений. Необходимо как можно скорее добиться повышения уровня жизни, пусть и небольшого. Если в результате подобных усилий граждане поверят в реформу, это существенно увеличит вероятность её успеха.

Литература

1. Акиндинова Н., Кузьминов Я., Ясин Е. Экономика России: перед долгим переходом // Вопросы экономики. – 2016. – № 6. – С. 5–35.

2. Денисова И. А. Система подготовки кадров как звено модернизационной политики // В кн.: Стратегия модернизации российской экономики / отв. ред. В. М. Полтерович. – СПб.: Алетейя, 2010.

3. Йескомб Э. Р. Государственно-частное партнёрство. Основные принципы финансирования. – М.: Альпина Паблишер, 2015. – 457 с. 

4. Клячко Т. Л. Образование в России: основные проблемы и возможные решения. – М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2013. – 48 с.

5. Кудрин  А.  Л.  Об  источниках экономического роста (в  перспективе до 2025 г.) // Тезисы доклада, представленные на заседании президиума Экономического совета 25 мая 2016 г.; опубл. 01.06.2016. – Режим доступа: http:// polit.ru/article/2016/06/01/theses/.

6. Кузнецов  Б.  В.  Очерки модернизации российской промышленности. Поведение фирм / под ред. Б. В. Кузнецова. – М.: Изд. дом ВШЭ, 2014. – 399 с.

7. Минакир П. А. О стратегиях роста российской экономики // Пространственная экономика. – 2016. – № 2. – С. 158–167.

8. Полтерович В. М. Снижение инфляции не должно быть главной целью экономической политики Правительства России // Экономическая наука современной России. – 2006. – № 2. – С. 40–48.

9. Полтерович В. М. Элементы теории реформ. – М.: Экономика, 2007. – 447 c.

10. Полтерович В. М. Гипотеза об инновационной паузе и стратегия модернизации // Вопросы экономики. – 2009. – № 6. – С. 4–23.

11. Полтерович В. М. Проблема формирования национальной инновационной системы // Экономика и математические методы. – 2009. – № 2. – С. 3–18.

12. Полтерович  В.  М. Стратегия модернизации российской экономики / отв. ред. В. М. Полтерович. – СПб.: Алетейя, 2010. – 424 с.

13. Полтерович  В.  М.  Региональные институты модернизации // Экономическая наука современной России. – 2011. – № 4(55). – С. 17–29.

14. Полтерович В. М. О стимулировании накоплений и семейной пенсии // Журнал Новой экономической ассоциации. – 2012. – № 3(15). – С. 187–189.

15. Полтерович В. М. Проектирование реформ: как искать промежуточные институты // Montenegrin Journal of Economics. – 2012. – Vol. 8, No 2. – Special Issue. – Р. 25–44.

16. Полтерович В. М. Приватизация и рациональная структура собственности. Ч. 2. Рационализация структуры собственности // Экономическая наука современной России. – 2013. – № 1(60). – С. 7–24.

17. Полтерович В. М. Промышленная политика: рецепты или институты?// Журнал Новой экономической ассоциации. – 2014. – № 2(22). – С. 190–195.

18. Полтерович  В.  М. О  формировании системы национального планирования в  России // Журнал Новой экономической ассоциации. – 2015. – № 2(26). – С. 237–242.

19. Полтерович  В.  М.  Корпоративные программы помощи сотрудникам в приобретении жилья: проблема выбора институциональной структуры / отв. ред. В. М. Полтерович. – М.: ЦЭМИ РАН, 2015. – 81 с.

20. Полтерович В. М., Попов В. В. Валютный курс, инфляция и промышленная политика // Журнал Новой экономической ассоциации. – 2016. – № 1(29). – С. 192–198 .

21. Экономика роста: доклад Столыпинского клуба. Октябрь 2015 года. – Режим доступа: http://expert.ru/data/ public/499741/499785/dir-polnayaversiya-19_10_15.pdf.

22. Указ Президента Российской Федерации от 30.06.2016 № 306 «О Совете при Президенте Российской Федерации по  стратегическому развитию и приоритетным проектам». – СПС «Консультант Плюс».

23. Заседание Совета по стратегическому развитию и приоритетным проектам: стенограмма и  аудиоматериалы.  – Режим доступа: http://kremlin.ru/ events/councils/by-council/1029/52504.

24. Хрусталев  А.  А., Тищенко  Т.  В., Соколов  И.  А.  Исследование влияния программного целевого подхода на бюджетный процесс, пути совершенствования методологии и информационной системы формирования бюджета, ориентированного на результат. – М.: РАНХиГС, 2013. – 93 с.

25. Benhabib J., J. Perla, Ch. Tonetti. Catch-up and fall-back through innovation and imitation // Journal of Economic Growth. – 2014. – № 1. – Р. 91–35.

26. Horváth R. Does Trust Promote Growth? // IES Working Paper 9/2012. – IES FSV. Charles University, 2012. – 33p.

27. Inglehart  R.  Globalization and Postmodern Values // The Washington Quarterly. – 2000. – Volume 23. – № 1, Winter. – Р. 215–228.

28. Inglehart, R., Welzel C. Changing Mass Priorities: The Link between Modernization and Democracy // Perspectives on Politics. – 2010. – № 8 (2).  – Р. 551–567.

29. Johnson Ch. The Developmental State: Odyssey of a Concept // In: The Developmental State / Woo-Cumings M. (ed.). – Ithaca, N.Y.: Cornell University Press, 1999. – P. 32–60.

30. Kim K. S. The Korean Miracle (1962–1980) Revisited: Myths and Realities in Strategy and Development // Working Paper № 166. – 1991.  – November, Kellogg Institute.  – URL: https://kellogg.nd.edu/publications/workingpapers/ WPS/166.pdf.

31. Masse  P.  The French Plan and Economic Theory // Econometrica. – 1965. – Vol. 33. – № 2.

32. Odagiri Hiroyuki, Akira Gotō. Technology and industrial development in Japan: building capabilities by learning, innovation, and public policy.  – Oxford: Clarendon Press; New York: Oxford University Press, 1996.

33. Page, John. The East Asian Miracle: Four Lessons for Development // In: Stanley Fischer and Julio J. Rotemberg (eds). NBER Macroeconomics Annual 1994. – Volume 9. MIT Press. January 1994. – Р. 219–282. – URL: http://www.nber. org/books/fisc94-1.

34. World Bank. Global Economic Prospects. Technology Diffusion in the Developing World. Washington DC. The International Bank for Reconstruction and Development. – The World Bank. – 2008. – 201 pp.

35. You, Jong-sung, Sanjeev, Khagram. A Comparative Study of Inequality and Corruption // American Sociological Review. – 2005. – Vol. 70. – Р. 136–157.

Полтерович В. М., заведующий лабораторией математической экономики ЦЭМИ РАН, заместитель директора Московской школы экономики МГУ им. М. В. Ломоносова, доктор экономических наук, академик РАН