Согласно концепции, реализованной принятием Конституции РФ, отдельной сферой правового регулирования является организация деятельности системы органов исполнительной власти. Эту функцию выполняет Правительство РФ, министерства РФ, исполнительные органы общей компетенции субъектов федерации.

В сфере экономики и социальнокультурного строительства роль исполнительных органов состоит в организации воплощений законов, указов Президента и ратифицированных международных договоров в правоприменительную практическую деятельность подведомственных органов и организаций.

Соответственно, органы исполнительной власти выступают рецепиентами как самого закона, указа, договора – как его адресаты, так и управленческого воздействия по поводу реального исполнения этих актов. Именно в этой сфере, а именно в сфере взаимоотношений органа исполнительной власти и организаций, учреждений, объединений граждан и граждан как таковых и осуществляется исполнительная власть и применяются различные методы ее реализации.

Как бы ни были совершенны, точны и императивны акты управления системой исполнительных органов, только конечный их адресат – низовой орган («полевая» исполнительная структура) обладает всем набором функций и полномочий исполнительного характера; он же является подконтрольным субъектом для вышестоящих органов, истцом и ответчиком по вопросам, требующим судебного разбирательства и т.д.

Важной тенденцией совершенствования аппарата управления, проявившейся в связи с проведенной в 2004 году административной реформой, стало выступление органов исполнительной власти в качестве самостоятельного субъекта, с определенной долей автономией воли, с установленными законом пределами дискреции и компетенцией. Сыграло свою роль развитие судебного и административного законодательства, направленного на судебную защиту прав граждан и организаций.

Органа исполнительной власти, еще недавно пользовавшегося почти полным иммунитетом от судебного преследования, стали его терять по многим аспектам своей деятельности. Здесь не только преценденты «шумных» дел с пожаром в «Серой лошади» или аварий теплохода «Булгария», но и многочисленные случаи привлечения к административной и имущественной ответственности исполнительных органов и их должностных лиц за правонарушения в области таможенного дела, энергетики, экологии, налогообложения, санитарного надзора и т.д. Логическим следствием этого процесса, который еще не закончился, является отказ теории и практики от отождествления органа исполнительной власти с государством. Последнее возможностями своей законодательной власти определяет права и обязанности органа исполнительной власти, а силами прокуратуры и суда осуществляет общий и судебный контроль за его деятельностью, включая возможное привлечение к юридической ответственности.

Из простой, даже наивной констатации того, что орган исполнительной власти не есть государство, вытекают достаточно серьезные вопросы и важнейший из них – о правовой природе компетенции органа исполнительной власти. 3.Исторически, принимая во внимание размеры страны, ее национальный состав, угрозы, проистекавшие на протяжении столетий для целостности России и ее существования как единого государства, в общественном сознании, сложился «вотчинный» или удельный способ управления, основанный на автономном осуществлении государственной власти назначаемыми из центра наместниками – генерал-губернаторами, губернаторами, уездными начальниками. С возникновением отраслевого управления «вотчинный» метод наделения компетенцией распространился и на министров, народных комиссаров, руководителей главков, объединений, госпредприятий.

В нашем понимании «вотчинный» метод состоит в наделении руководителя в пределах территории или отрасли практически неограниченными полномочиями с возложением одновременно ответственности за состояние дел в целом, за достижение результата, обозначенного как задание. Ввиду несовместимости для сравнения полномочий с достигнутым результатом первые рассматривались как способы достижения заданного результата. Отсюда почти абсолютная власть руководителей оборонных программ в послевоенные годы, статус первых секретарей областных партийных комитетов КПСС, объем полномочий министров СССР и руководителей объединений и предприятий, командиров воинских частей.

4.Руководящей идеей долгое время служила гармонизация вертикали власти – обеспечения приоритета вышестоящего звена государственного управления перед нижестоящим звеном. В сущности, еще недавно существо нормативного правового регулирования управленческих отношений сводилось к распределению компетенций между уровнями исполнительной власти. Компетенциональная регламентация состояла либо в централизации – передаче решения тех или иных вопросов на более высокий уровень управления, либо в децентрализации, т.е. движении в обратном направлении.

Присутствовало и горизонтальное движение, самым ярким примером которого служит создание региональных Советов народного хозяйства (совнархозов), упраздненных в 1965 году. Однако распределение или перераспределение управленческих функций и полномочий не затрагивало природы самой исполнительной власти, построенной, как до октябрьского (1917года), так и после него на основе отправления властных полномочий одной стороной и обязанности другой стороны использования соответствующих требований, т.е. принципа «исполнение прежде всего должно соответствовать повелениям».

5. Нередко поведение управляемого именуется подчинением. Самым авторитетным косвенным определением подчинения служит норма, содержащаяся в ст. 2. Гражданского Кодекса, исключающая применение гражданского законодательства к административным, налоговым, бюджетным и иным отношениям, основанных на административном или ином властном подчинении. Полагаем, что в данном случае произошло неосновательное расширение существа подчинения как способа фиксации алгоритма взаимоотношений двух и более правосубъектов, связанных между собой служебными отношениями особого вида – военной и приравненной к ней государственной службой. Для этих отношений, и только для них, законодательно сформирован особый правовой режим, основанный на безусловном исполнении приказа командира (начальника), предельном ограничении самодействия подчиненного субъекта, строгой иерархии управленческой вертикали, особых формах ответственности за нарушение правил службы и другими специфическими чертами.

Для правового положения подчиненного характерно пребывание в состоянии дисциплины – системы особых требований к правосубъекту, начинающихся с соблюдения формы одежды и кончающихся готовностью пожертвовать здоровьем и самой жизнью для достижения поставленной командиром или начальником цели… 6.Отдавая должное правовому режиму подчинения и связанной с ней дисциплины, мы должны воздержаться от необоснованно широкого понимания и распространения на всю область административно-правового регулирования. Будучи потаенной мечтой всех тоталитарных правителей, подчинение охватывает только относительно узкий сектор административного регулирования, вне пределов которого действует другой алгоритм взаимодействия управляющего и управляемого, предполагающий явно видимый предел воли носителя исполнительной власти, равно как и гарантии защиты прав и интересов управляемого от незаконного или необоснованного управленческого воздействия. Круг этих гарантий весьма широк и разнообразен.

Достаточно упомянуть лишь некоторые, такие как судебные обжалования актов органов управления, освобождение от ответственности за неисполнение незаконных указаний и требований, имущественная ответственность органа управления за ущерб, причиненный незаконными действиями гражданам и организациям. 7.Заслуживающей внимания является и тенденция, связанная с упорядочением прав и порядка их реализации в области наложения административных наказаний. С принятием КОАП РФ, Налогового кодекса РФ, Бюджетного кодекса РФ, обновлением таможенного, природоохранного, трудового законодательства возникла реальная возможность облечь управленческие правонарушения и их квалификацию в соответствующие формализованные юридические составы.

Но еще важнее отметить, что органы исполнительной власти, наряду с гражданами и организациями, признаются потенциальными правонарушителями, способными нести административную и иную ответственность. Здесь достаточно упомянуть меры т.н. «бюджетной ответственности», предусмотренные КОАП РФ и БК РФ, адресованные органам власти, нарушающим порядок исполнения федерального и региональных бюджетов. 8.Экономическая и социальная политика в стране характеризуется в постреформенное время чередованием периодов относительного благополучия и периодов кризисов, вызванных внутренними и международными причинами. Нормативное регулирование нередко заменяется или дополняется «ручным управлением», повышающим роль прямого администрирования. Тем не менее непреложной является закономерность снижения степени административной зависимости предприятий, организаций, граждан и их различного рода объединений от органов исполнительной власти, переход управления на регулирование экономических и социальных отношений непосредственно законом. Более того, затронутые выше феномены, такие как расширение сферы судебной защиты прав юридических и физических лиц от действий органов исполнительной власти, возникновение деликтоспособности последних, расширение практики материально-правового и процессуального нормативного регулирования административной деятельности, свидетельствуют о начале «тектонического сдвига» во взаимоотношениях органов исполнительной власти с окружающим их миром.

9. Следует предположить, что в новых социальнополитических условиях полномочия, предоставленные органам исполнительной власти, преобразуются в их обязанности, а прежние обязанности юридических и физических лиц имеют тенденцию к превращению в их права и защищаемые законом интересы.Так, господствовавшее в недалеком прошлом понимание налоговых органов как носителей сугубо властных прерогатив в отношении налогоплательщиков, очень медленно, но неуклонно переходит в плоскость взаимодействия, оказания специфических услуг юридическим и физическим лицам в целях оказания помощи по самостоятельной уплате или предусмотренных законом налогов и сборов, что, кстати, находится в полном соответствии со ст. 57 Конституции РФ.Логика событий в данном случае и в целом может быть изложена следующим образом: орган исполнительной власти обязан (или должен быть обязан) оказать содействие, помощь юридическому или физическому лицу с целью безвозмездного исполнения последними своих собственных обязанностей, вытекающих из закона во избежание ответственности перед законом, а гражданин, предприятие, организация имеют право на получение этой помощи. 10.

Речь идет о своеобразной «переполюсовке» административно-правовых отношений – управомоченный субъект приобретает обязанности, а субъект априори обязанный становится носителем тех или иных прав. Как первая ласточка не делает весну, так и отдельные факты не изменяют общую атмосферу государственного управления, основанного на абсолютизации органов власти. Однако общество, находящееся в состоянии управленческого кризиса, вызываемого коррумпированностью госаппарата, засильем бюрократии, неэффективности и контрпродуктивности управленческих процедур, будет вынуждено в конце концов пересмотреть свои взгляды на исполнительную власть.

С.В. Запольский